读书之法，在循序而渐进，熟读而精思，下面是勤劳的小编帮大家找到的8篇浅议矿产资源法的修改，希望对大家有所帮助。
关键词：矿产资源 法律制度 保护 监管
随着我国社会经济的高速发展，资源和环境压力越来越大，环境污染和生态破坏已成为危害人体健康，制约经济和社会的可持续发展的重要因素。依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。
一、我国矿产资源保护现状
我国政府一向重视矿产资源的法律保护。早在1951年，政务院就公布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，1956年国务院批转了地质部制定的《矿产资源保护试行条例》。我国现行的法律史1986年全国人大常委会通过的《矿产资源法》，该法并于1996年8月29日经第八届人大常委会修订。此外，相关法律还包括《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》《矿产资源监督管理暂行办法》。另外我国宪法，民法，行政法，刑法也刘。矿产资源保护作出了相关规定，地方有立法权的人大及常委会根据法律、行政法规及本地区实际情况制定了地方法规。但也正是因为这些不同等级不同效力的法律法规的不完善在一定程度上阻碍了我国矿产资源的发展。
二、我国矿产资源保护存在的问题
(一)矿山保护条款不明确。开采矿产资源会对环境和地质构造造成破坏，勘探和开外破坏植被，在山体上留下巨大的坑洞甚至可能造成地质灾害。《矿产资源法》第15条、第21条和第32条以及实施细则中，都提到了要“加强环境保护”却没有提出具体可行的操作办法。采矿人为了减小经济投入，开采后就走人，并未采取任何后续措施。破坏了地质环境甚至可能威胁人民的生命财产安全。(二)矿产权权属及流转问题。1.矿产权权属问题。我国宪法和《矿产资源法》总则第三条规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。但是实践证明，矿产资源归国家所有只是一个概念性的规定，不具有实际性。采矿权人只是享有占有、处分资源的所有权。矿产资源所有权与使用权制度极其不完善，未建立起有效的产权制度机制。致使一些投资经营者急功近利掠夺性抢挖资源，一味追求经济效益，没有长远规划与科学理念，同时开采工艺落后，资源回收率低，对矿产资源造成严重破坏，资源严重浪费。许多资源不能被最大限度地开采出来，不能最大化地实现其自身价值的作用。2、矿产权流转问题。我国《矿产资源法》规定：探矿权人有权优先取得勘查作业区矿产资源的所有权，而不是当然取得的。探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。这样人为的把探矿采矿权割裂割裂，不利于探矿采矿的衔接，更不利于矿产资源的合理开发。《矿产资源法》还规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿……禁止将矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。很容易把二级市场划为禁区，不利于产权的有序流转。更不能适应现代经济生活出现的新情况。(三)矿产资源监督管理混乱。1,矿产资源监督管理混乱。省，自治区，直辖市人民政府地质矿产主管本行政区域内矿产资源勘察，开采的监督管理工作。市场经济的大形势打破了过去计划经济条件下一切都由国家统管统揽的局面，使人和单位的利益直接与自己的行为挂起钩来。所以地方政府要扩大资源占有量，以壮大地方矿业，以增加地方财政收入。
2、各部门监管不协调。目前我国法律对于这一问题的规定是粗略的，只是确定协调管理的主体范围，但并没有具体规定其具体的职能范围。这在实践中往往会造成部门管理的冲突。例如，矿产资源勘探开发与林业部门的冲突，由于矿产的勘探要破坏一些地表的植被，勘探时间又有可能同林业的防火期造成冲突，这就需要地勘部门与林业部门进行协调。而实际的协调过程中总会发生当地的林场不允许地看人员上山的问题。这些都是由于部门不协调造成的。3.矿产资源信息不完善。不公开，缺乏统一管理，使大量的信息不能为广大用户使用。
三、矿产资源保护对策
在党的*和十六届三中全会精神指引下，国土资源部党组对《两法》修改作了全面部署，《矿产资源法》修改前期论证工作正在逐步深入推进，部咨询研究中心为紧密配合《矿产资源法》修改工作，积极组织咨询委员、特邀咨询委员及有关专家对相关主要问题展开深入的调查研究，并于今年八中旬召开《矿产资源法》修改重要问题研讨会，着重对《矿产资源法》修改中重要问题进行专题研讨，现将几个主要问题认识要点归纳，以供参考。
一、关于《矿产资源法》修改的原则
《矿产资源法》修改的原则是研讨的重点内容之一，专家们认为修改后《矿产资源法》总的原则是：要适应社会主义市场经济体制的要求，要有利于全国统一的矿业市场建设，规范政府行为，创造良好的发展环境；要有利于建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的矿产资源产权制度；要有利于矿产资源的保护和合理利用；要有利于贯彻落实以人为本、全面协调、可持续的科学发展观；要有利于矿产资源集中统一管理，实行统分结合；要有利于矿产资源宏观调控，强化管理，整体上提高行政效率；要有利于矿产资源开发与矿山环境保护的和谐统一；要有利于灵活应对经济全球化，切实和国际接轨；要有利于国内各种资金和外资进入等。要体现以下几个原则：
（一）遵守宪法原则
宪法是国家根本大法，是所有法律的基础和准则。专家认为，新的的宪法对我国自然资源提出了以下三方面的原则规定，即
1.自然资源权属原则
在市场经济条件下产权是核心问题。我国宪法规定“矿藏”（即矿产资源）为国家所有。
关于国家所有权问题，有关法学专家诠释为以下三个核心内容，即：第一，国家所有权是民事权利；第二，矿产资源的国家所有权是物权；第三，矿产资源国家所有权是完全物权。
国家除作为实现矿产资源所有权人的民事主体身份之外，还有作为国家者行使管理社会职能的身份。这后一重身份负责监督管理矿产资源的合理利用与保护，维护市场秩序，保证国家的所有权不受侵犯，同时也保护其他有关民事主体的平等地位和合法权益不受侵犯。
有专家指出，国家的双重身份决定了对矿产资源的管理既适用于物权制度，又同时适用于行政许可权制度。行政许可权是对行为的许可，可分为两类：一类是对社会行为（主要是市场经营行为）的许可；另一类是对公共所有的自然资源占用的许可。前者无排他性，后者具鲜明的排他性。对矿产资源占用使用权的授予属于后者。在行政许可的开始就必须同时确定财产权的关系：即“依法转让”。后续的行政管理的重点是对财产权的保护和市场的规范。
2.利用和保护自然资源的宪法原则
宪法规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。有两个要点：一是保障合理利用；二是保护其不受侵占和破坏。对此，有的专家认为只提“合理利用”就可以，“保护资源”的内容已包涵在“合理利用”中。只要把矿产资源的财产权理顺了，矿山企业就会珍惜已成为自有财产的资源了。对此，多数的意见是：第一，“保障合理利用”和“保护和禁止破坏自然资源”是两个并重的宪法原则，都要贯彻；第二，政府和企业在“利用”和“保护”资源的目的、角度和责任都是不同的，市场不是万能的，对企业是合理的而对全社会则未必；第三，政府对“保障合理利用”来说，主要使用引导、调控和适度的强制措施；而对“保护资源”则基本上只使用强制性行政措施。所以必须人为“保护”是一个重要的法律责任。因此有的专家建议：对一些矿种实行“限采”和“储备”，同时通过影响信贷，提高某些资源税费和采矿准入门槛等一系列政策调控措施，并尽可能使其条令化和法律化。与此同时，引起全社会对此关注，转变观念至关重要，决策、立法和执法人员要提高责任感。并对此建立相关问责机制。利用这次修法契机，使“合理利用”和“保护资源”的国策落到实处。
3.非歧视性宪法原则，即平等原则
宪法规定“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益，国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。这个规定包含市场经济体制非歧视性原则的重要内容，修改《矿产资源法》应贯彻这个原则。
矿产资源所有权利益主体只有国家，而矿业权利益主体则是多元化的，可以是多种经济成份。作为“保护严格”的前提是“权利平等”。认为现行《矿产资源法》相关条款已不适应新的形势要求，新修改的矿法应体现各主体在市场中平等的法律地位和权益得到法律保护。
（二）体现和贯彻“以人为本”、“全面、协调、可持续”的科学发展观
认为，宪法关于“合理利用”和“保护自然资源”的原则已经体现了科学发展理念的问题。有的专家认为，当前合理利用理念没有得到应有的重视的现象依然存在。建议在修法时增加“对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率、综合利用率的考核”；“工程建设项目可行性论证时要有符合资质条件的机构进行建设工程是否压覆矿产资源的评估”；“规定关闭矿山的评估审查程序和法律程序，必须对剩余储量、安全环境状况进行评估，提出保护和合理利用的意见”。
有专家建议应当在修法时专写一章关于矿产资源规划管理的内容，显著地提高矿产资源规划管理的法律地位和对矿产资源利用的监管作用。通过规划具体体现全面、协调和可持续的科学发展理念。中长期规划及其派生的短期计划还应为实现供求平衡与宏观调控提供依据和措施。为了提高规划的法律地位，要明确规定其制定、审批、修改、变更的方式和权限。规定有效的监管制度和法律责任。使之真正具有较高层次和刚性。在这个基础上，才能减少中央国土资源管理部门的微观审批，从而在下放权力的同时落实基层部门的责任，使矿产资源管理更为科学有效。
（三）适应世贸规则的原则
认为，加入WTO，必须使《矿产资源法》相关规章及行政程序与WTO有关规则相适应。有的专家认为，我国现行《矿产资源法》还是比较符合国际惯例的。然而从制度安排上看，却还存在较大差距。一是法理上有所局限。当前国际上的矿业立法革命融合了民法、商法、行政法的基本原则，将大陆法系和英美法系基本原则相交汇，将资源法系与产业法系贯通，并充分考虑土地法、环境保护法及其他资源单项法律法规对接，所以兼具民法、商法和行政法的特点。而我国现行的《矿产资源法》没有涵盖民商法的内容。二是权属上不完整。探矿权、采矿权人为分割而不能自然过渡，使财产权得不到足够的保护，市场也就很难发育。三是将所有矿产“总合式”规范的不合理性。国际上市场经济国家通常采取分类规范的方式适用于不同类别的矿产。
一般来说，透明、公开、公平、公正是世贸法则要求的主要内容，在这方面，无论是立法和执法都存在一些问题。
（四）统分结合、科学管理的原则
有的专家认为，现行《矿产资源法》强调了统一管理，但是在实际上却变相的引向了强调集中管理，这不是一个有效的、科学的方法，也与国际多数幅员大国惯例不符。同时我国不同区域的自然禀赋和发展水平存在显著差异，不同类别的矿种性质差别也很显著。因此，“管理分类、权责分级”势在必行。对于不同省（区、市）可以在中央统一立法原则下赋予一定的立法权和行政、司法权。
（五）立法、修法的方法科学性原则
有专家指出为了提高修法的质量，除了好的核心内容以外，还应强调方法技术的科学性。要在加强矿产资源的法学基础理论研究前提下，应当追求矿产资源法律体系的现代化、法典化和司法化。所谓现代化是指为适应当前经济全球化、市场一体化和社会信息化的迅猛发展，法律必须进行内在的提高即内涵式的发展，以便于与全球化的规则接轨。所谓法典化，是指内容上臻于完善，形式上逐步固化，形成稳定的、长远的、清晰的法律本本，要求全面规范，统一立法，制度文明，体系完备。所谓司法化，是指可操作性和司法适应性。对这一问题有的专家认为新的矿法应该增加可操作条文，但也有专家认为条文应原则一些。
有专家指出，这次修法仍然应当注重承上启下，在继承的基础上加以发展，对法的名称存在一定的分歧：一仍应用《矿产资源法》名称，若改了就不是修改，而是重新制订；二仍称《矿产资源法》，但其内容向《矿业法》延伸；三认为矿法实质就应该是一部《矿业法》，其内容应包括矿业投资勘查、矿产品加工销售、合理利用等全过程各个环节。这次修法的基调应当定位在完善和进一步与国际惯例接轨上。有的专家认为应对现行《矿产资源法》作重大修改。鉴于我国目前的体制转轨仍在进行中，过渡性仍在所难免。所以应当在法律的方向上和原则条文上注重前瞻性，在操作条文上应注重现实可行性。
有专家指出，我国民商法经济类法规，系是部门立法，反映在法律条文中，经常出现矛盾。所以建议矿业立法应在国家层面上协调，同时要建立良好的辩论、审议机制，包括政府部门之间，政府与矿业界，政府、矿业与公众之间的辩论，这样才能充分听取各方面的意见和要求，充分协调各方利益矛盾，同时增加社会对立法的理性认识。
二、关于矿业权理论和实践的认识
党的十六届三中全会指出“产权是所有制的核心和主要内容”，矿业权是一产权，是矿产资源法的重要内容，矿产资源管理中许多问题均与其相关，研讨会围绕矿业权理论和实践问题展开深入讨论，主要论点是：
1.矿产资源所有权的权能
由于矿业权是由矿产资源所有权派生出来的，所以讨论矿业权必然涉及到矿产资源所有权。认为：
矿产资源是一种实物性财产，属于实物财产权，即物权，其所有权有4种权能，即占有、使用、收益和处分。矿产资源属于国家所有，所有权益主体是国家，国家所有权具有这四种财产权的全部权能，但也有专家提出这几种权能在一定条件下可以分解和分离，不一定完全属于所有权人。
2.矿业权的权能
认为矿业权包括探矿权和采矿权，也是矿产资源的使用权，是由所有权派生出来的。属于“他物权”，即所有者把一部分财产权转移到非所有者手里，把被转移的部分称之为“他物权”。他物权又分为“用益物权”和“担保物权”，而矿业权属于用益物权。它的具体权能包括：占有权、使用权、分享收益权和约定技术处分权（改变存在形态）。
3.矿产资源所有权的产权价值
认为，矿产资源属于国家所有，这个所有是指矿产资源作为自然资源的价值，即没有经过人类劳动和资本投入的天生就存在的价值。它等于矿产品的价值减去勘查、开采运输等要素的资源净价，资源净价是所有者收益、经营投资者收益（包括风险收益）的来源，当净价为零以下时，说明此矿产资源目前不具有开采价值，因而也构不成矿产资源。构不成矿产资源资产，这也是矿产资源所有权产权的权属边界，超出这个边界就要侵犯别人的权益。
4.矿业权的矿权价值
认为，矿业权虽然是从矿产资源所有权派生的他物权，在所有权与经营权分离的条件下，其价值是可以独立存在的。它是投资者追加投入所创造的新价值，是所有权价值基础上的增加，属于生产范畴的资本投入。因此谁投资、谁受益，归出资者所有。如果出资者是国有企业，应当是国家出资办企业，企业投资办矿业，归国有企业所有，国家不能直接处置，但下述两种矿业权应当属于矿产资源所有者的：①不需要经过勘查的砂石、某些非金属矿产；②明显出露在地表的矿产。
5.矿产资源的所有权和矿业权的关系
认为：
（1）矿业权是他物权，受制于所有权，受制的权利主要是：①探矿、采矿必须经过所有者批准，即登记或拍卖；②对探矿、采矿所占用的资源和时间必须限定；③对资源的开采指标必须按规定执行，不能损失浪费；④经授权可以处置矿产资源但在经济上必须对所有者给予补偿。
（2）矿产资源所有权也有赖于矿业权，因为那些埋藏在地下的矿产资源，只有经过勘查才能确切知道它的数量、质量和赋存条件，而探矿权的设置是在不支付任何代价的条件下摸清了家底，且不承担任何风险。所以对矿产资源所有者来说，应当积极促进探矿权人进入，应当降低进入门槛，在一般情况下，固体矿产不宜用“招、拍、挂”。应实行“早申请优先”的原则，同时在探矿权范围内不得另设采矿权，探矿权人应自然取得采矿权。
（3）矿业权对矿产资源所有者的财富增减具有重要的反作用，采矿者合理利用矿产资源可以增加矿产资源量，如大庆油田从难采油田中采油，紫金矿业从低品位的矿石中采金，都是矿产资源量的绝对增加；而那些采富弃贫、采大弃小或回收、回采率很低的矿山，实际上是在绝对的减少矿产资源量。为这种反作用，矿产资源的所有者必须在经济上给予鼓励和惩治。
6.探矿权产权与勘查技术的关系
矿产勘查技术在地质找矿中起着重要作用，因此，有的专家认为探矿权具知识产权特征，而有的专家认为，不能因此说探矿权是知识产品。因为探矿权是他物权，属于物权调整范围。更何况在没有生成矿产的地方，再高超的技术也找不出来矿产。
7.矿业权与当地相关者的关系
矿产勘查开发既能促进当地的经济发展，又能给当地的生态环境造成负面影响。而这种影响往往在矿业本身的成本核算中没有反映，即经济的外部性。所以有的专家认为，在处理矿产勘查开发的经济关系时，必须考虑当地相关者的利益，如对土地的占用，对环境的影响，应当在矿法中做出明确的规范，把纠纷解决在发生之前。
8.矿业权的流转
在现行的矿法中对矿业权“不得出租和不得用作抵押”两项流转没有作出规定，有的专家建议在新法修改中予以肯定，即明确规定矿业权的买卖、折价入股、用作抵押三种流转形式，并通过完善立法加以保护。至于矿业权出租在逻辑上说不通，因为矿业权本身就是一种租用权，不允许再转租。
在讨论中对下面两个问题存在不同的认识：
（1）探矿权和采矿权的互动关系
多数同意既设探矿权也设采矿权，两者统称矿业权；有的认为探、采两权合一称矿业权，因为探矿就是为采矿，所以不必分设；少数专家称矿业权为矿权；大多数专家认为从探矿权到采矿权，二者应当是“自然过渡”，取得探矿权，也就自然取得采矿权，不要提优先权，因为可以优先，也可以不优先。然而自然过渡并不是无条件的，由探矿权转为采矿权，也必须按规定的条件过渡，达不到条件不能授予。
（2）探矿权的招、拍、挂
对部颁布试行的矿业权招、拍、挂办法的认识，存在较大的分歧意见：有的认为，招、拍、挂是市场经济条件下配置资源的好形式，是可行的，应充分肯定，不能倒退；大部分专家认为，招、拍、挂不能作为进入的唯一形式，要具体明确哪些适合招、拍、挂，根据国际惯例主要应按“早申请优先”授予的原则；有的认为是弊多利少，特别是由于基层矿管部门过分追求矿权的收益，任意设置矿权的招、拍、挂地段，不利于矿产勘查出资者进入。建议在矿法修改中，对政府可以招、拍、挂的矿业权要严格限定。
（3）对矿业权的物权性质有不同的认识，多数认为属他物权、用益物权；有的提出质疑，认为矿产资源是耗竭性资源，在开采中已超出了用益物权，融及了所有权，开采后原有物权已不复存在，因此应定性特许权或准物权；还有的把探矿权就看成是许可权；也有人认为探矿权属知识产权。
三、关于矿业利税的认识
当前，矿产资源管理税费种类较多，对此反映也较多并引起各方面的关注，也是专家们研究的重点问题。
共同认为，矿业税反映国家和矿山企业之间的经济利益关系，这些关系大致有三种情况：①矿产资源所有者国家通过出让矿业权所发生的同矿山企业的关系；②国家投资于矿产资源的勘查开发同矿山企业或事业单位发生的关系；③代表国家的政府同矿山企业经营者发生的关系。
矿产资源补偿费反映的是第一种关系，即国家作为矿产资源资产的所有者在经济上所得的补偿。
国有矿山企业向国家上交的利润反映的是第二种关系，这是一种投资的回报。国家投资形成的矿业权，由政府拍卖所获得的价款，也属于这种性质。
矿山企业向国家缴纳的一般税赋是第三种关系，如所得税、增值税等，属于企业经营者向国家行政管理者应尽的义务，具有强制性。
有关具体问题的论述：
1.关于权利金。它是矿业权人向矿产资源所有者支付的财产性补偿，同矿产资源补偿费的性质相同。建议将我国的矿产资源补偿费改为权利金，以便同一般性收费加以区别，并适当提高费率；有的建议，为加强后备资源勘查开发、治理恢复受到破坏的地质环境和生态环境，将权利金作为矿产开发的补偿资金的大部分是十分必要的。
2.关于资源税。它的收税根据是占有资源的国家向资源使用者收取的绝对或级差收益的补偿，有的（绝对收益）同资源补偿费重复；有的说是级差收益，但并没有体现级差，建议撤消。
3.关于矿业权使用费。它是矿产资源行政管理者向矿业权经营者收取的土地占用费并兼有行政性收费，不是一种交易，不能讨价还价，应按规定标准交付。
4.关于矿业权价款。它是国家投资于矿业勘探开发所取得的收益，是一种民事主体之间的交易行为。
有的认为，我国矿业税要加在一起，税费率较高，建议在总体水平上要向下调，同时矿产勘查投入，全部在税前扣除，如果短期扣不完，允许后移，直至扣完为止。
四、小型矿的发展及法律地位的认识
认为，小型矿不仅我国存在，而且是世界共性问题。许多发展中国家对小矿的发展都十分重视，加强小矿的立法和制定相关的支持政策。虽然小型矿在我国经济建设、社会发展中已经起到了重要的作用，但并未引起足够的重视，与国营矿山相比处于不平等地位，甚至是歧视；其法律地位尚未明确，因此，专家们认为应提高对其作用、地位的认识：当前小型矿是我国经济重要而不可缺少的组成部分，对经济和社会发展起到重要而不可替代的作用，在相当长的时期内，小型矿的存在和发展是必然和需要的，因此要进一步提高对其作用和问题的认识，研究在市场经济条件下，如何以科学发展观为指导，加强对小矿的基础研究，对小矿进行全面调查，与世界小矿立法比较研究及成功案例因素研究，政策评价研究及管理制度能力建设与评价研究。明确其发展政策，规范、协调、统一管理，重视、支持、服务、监督其发展，确立其相应的法律地位。同时专家们还提出对小型矿发展要加强规划，保护其权益，搞好服务和引导、规范市场规则和中介服务等政策建议，并对《矿产资源法》关于小型矿条文修改提出具体建议。
专家还对什么是小型矿进行了界定，认为20多年来，国际上一直在广泛的讨论其划分标准，提出包括：以开采规模、价值形态、开采方式、使用机械化程度、企业组织、开发面积等标准予以界定。目前世界各国还没有统一确切的定义，但大多数国家是以产量规模作为界定标准。结合我国实际，目前对小型矿界定有以下两种认识：
一是：依据不同矿种生产规模划定的小型矿山。
二是：小型矿山是指矿山生产规模为小型矿山标准上限以下，并且矿山所占储量为小型矿床规模上限以下（或矿床规模不清）的矿山企业。矿山生产规模为小型矿山生产规模上限1/10以下的矿山企业为小矿。一般表述“小型矿”时则包含小矿在内。
认为第二种双重条件结合界定较完整，这可以从侧面牵制大矿小开现象。
五、对《矿产资源法》具体的修改意见及建议
除对上述主要问题深入探讨外，还对《矿产资源法》提出具体修改意见及建议，归纳如下：
(一)关于矿业权管理制度中，几个需要关注的问题，应在修法时明确
1．关于矿区范围
现行矿法及配套法规，对矿区范围没有科学界定，同时在《矿产资源法实施细则》中，还出现了“矿区范围”及“开采范围”两个概念，在实践中多出歧见。
为此建议对矿区范围明确定义为：“矿区范围是指矿山开采设计规定的采矿活动可能达到的最终开采深度，最终边界及其崩落区的平面范围。矿区范围由地面境界线垂直向下至地心，其平面周边与经纬线平等或正交。每个采矿权的矿区范围不得超过为获得本采矿权而设立的探矿权区块范围。”
2．关于采矿权的排他性和非排他性
实行矿业权排他性原则，减少了矿业纠纷。仅对一些大型能源沉积矿床，因赋存面积过大，完全的排他性，会影响非同类矿产资源的矿业权设立。为此修法时作以下修改：“采矿权具有排他性。禁止任何单位和个人进入他人依法取得的矿业权范围内进行勘查及采矿活动；但是在以设立煤、石油、天然气、煤层气等矿业权范围内，若征得该矿业权人同意并经国土资源主管部门核准，可以设立除煤、石油、天然气、煤层气的矿业权。”
3．关于矿业权面积的限定
建议在勘查区块登记管理办法中，不但应对探矿区最大范围作出量化限定，同时也应对最小范围作出量化限定。从而杜绝大矿小开，一矿多开情况出现，合理利用资源。
4．建议在矿业权申请人向管理机关提交的资料中，增加一项：“二人以上申请设立的矿业权，应附具合办契约，明确合办各方资本额及权利义务关系；若新设立合资公司，应附具公司章程。”以适应矿业投资主体多元化及多种合作形式等情况，避免出现资源及经济纠纷。
5．关于矿区范围预留
因矿业具有高投资高风险特点，企业在勘查结束后，需要充足时间进行理性研判及周密准备，才能完成进一步决策，为此建议矿法中增加：矿区范围设置预留期：“勘查结束，矿区范围划定后，各级矿业权管理机关应在该矿区设置预留期，并在预留期内不受理新的矿业权申请。预留期时间：大型矿山不超过二年；中型矿山不超过一年；小型矿山不超过60天。采矿权申请人应在预留期内完成矿山可行性研究，筹融资等建设前期工作。
6．国家对油气及其他战略性矿种，仍需实行保护性开采。
同时为适应已经变化了的行政管理体制（如石油、煤炭及工业部门已撤消了行政部门）及简化管理，对现行矿法中的相关规定，做相应修改。
“国家可以设立实行保护性开采的特定矿种并对该矿种规划专门区域作为国家保留矿区，由国务院国土资源主管部门直接管理，实行特许制。实行保护性开采的特定矿种名录，由国土资源主管部门报国务院批准后颁布。”
7．关于采矿合同
限于法律法规条文过于原则，使行政管理中难以对具体矿山管理有完善的执法依据，也使矿业权人合法权益保护缺乏明确具体的依据。借鉴国外成功经验，除依法对矿业权人授予矿业权证外，也可采取政府与矿业权人订立勘查采矿合同，更详尽地约定权利义务责任。
为此建议在矿法中明确规定：“对合法的矿业权人，国土资源主管部门与之签订勘查采矿合同。”
在合同中详细约定矿产资源开发利用方案、环评及环保方案等等，而且合同具有法律约束力。
国外经验证明，此方法可以大大改善矿业投资环境。
（二）关于对现行《矿产资源法》中与小型矿相关内容修改意见
1．将现行法律第五章“集体矿山企业和个体采矿”改为“小型矿山开采”。
2．关于小型矿的发展指导方针。现行《矿产资源法》第三十五条提出国家对集体矿山企业和个体采矿实行“积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理”的方针，建议改为：“国家对小型矿山实行合理规划，依法办矿、科学开采、积极扶持、加强管理，协调发展的方针”。
3．在《矿产资源法》总则中应增加一条对本法重要用语给予明确的法律定义，其中应有小型矿的定义。
4．关于小型矿可以开采的矿产资源。
（1）应明确规定小型矿主要开采的资源是：小型矿床规模上限以下的矿床（含矿点）；不需经地质勘查工作的某些可以开采的矿产；尚未进行地勘工作，规模不明的某些矿产地；大、中型矿山退出的边缘矿或其闭坑后残留的可以开采的矿；二次开发利用的资源；政府主管部门认定可以分解开采的中型以上规模的某些矿产资源。
（2）现行《矿产资源法实施细则》第三十八条第一款第二项，集体所有制矿山企业可以开采的矿产资源“经国有矿山企业同意，并经其上级主管部门批准，在其矿区范围内划出的边缘零星矿产”，在新拟定《矿产资源法》，对这种情况，应不论矿山企业所有制形式，明确保护已有采矿权人的合法权利的前提下，采矿权人拟退出的部分采矿范围，必须办理采矿权变更手续，新的采矿权人可以依法取得采矿权，杜绝重复设置采矿权。
（3）现行《矿产资源法》第三十五条中规定的“允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂石粘土以及为生活自用采挖少量矿产”，应专门规定一条，并明确其权利和义务，如规定不得以采挖的矿产品从事经营活动……等等。
（4）对矿区开采的废石、矸石、尾矿库、砂金采场等资源的复采利用，作出权属关系和管理的规定。
5．对小型矿山开采的准入条件、资源要求、地质资料、环境保护等都应作出明确的要求。
6．建立国际交流与合作。与世界银行CASM建立联系，获取指导与服务，与各国CASM取得联系，与国际小矿专家与机构建立联系。
中图分类号：D912.6 文献标识：A 文章编号：1009-4202(2010)06-143-02
摘 要 矿产资源是人类赖与生存和国民经济赖于发展的重要基础，保护和合理利用有限的矿产资源对经济的可持续发展具有非常重要的现实意义。我国现行《矿产资源法》及其配套规定的实施，对我国矿产资源的开发利用与保护起到了十分重要的作用，影响巨大。但是，由于立法内容不全面细致、有的制度设计不尽合理，现行立法对我国矿产资源的保护也存在一些显而易见的漏洞和盲点。因此，立足于矿产资源的合理利用和经济的可持续发展，本文从我国矿产资源政策和法律法规出发，对进一步完善《矿产资源法》提出几点愚见。
关键词 矿产资源 法律 政策 建议
一、我国现行《矿产资源法》修改之必要性分析
1979年以国家地质部为主起草了《矿产资源法》,并提交给了国务院和人大常委会讨论和修改。在此期间，党的十二届三中全会做出了实行商品经济的重大决策，这为《矿产资源法》的制定指明了方向，提供了坚实的思想基础。于是《矿产资源法》于1986年三月正式出台，从而结束了矿业开采立法中无法可依的空白。但是，随着我国经济的迅猛发展，我国实行了社会主义市场经济，而这部立法是按照计划经济模式制定的，它强调的是在国家统一计划下的地质勘查，矿山开采。为了适应市场经济发展的需要，1996年修订后的《矿产资源法》正式颁布实施。但从目前来看，这部法律仍然不能适应当前经济发展的趋势，在一定程度上成为我国矿业市场发展的一种阻碍，它也在多个方面表现出它的不足和亟待完善的地方。
(一)矿产资源税费制度中存在的问题
1.矿产资源税的征收设置不合理。首先，征收矿产资源税的直接目的之一就是调节资源级差收入。我国目前对资源税是从量定额征收。这种征收方式对于大多数生产成本、开采难度和环境相差较大的资源来说税收的高低与由于资源差异造成的级差收益严重脱节。从而必然造成不同探矿、采矿企业之间的利润分配的不均衡。其次，矿业税费种类繁多，征缴原理不清，税费收取的透明度不高。矿山企业涉及的税费名目繁多，征收原理不清晰，利益分配不合理，未清晰划定国家在行政管理和所有人权益实现方面的界限，税费标准低，重复征收；也未充分考虑矿业与其他产业的不同，忽视矿业的高投入、高风险与矿产资源的耗竭性特征。
2.矿业税费标准过低。《矿产资源法》第五条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿使用制度，开采矿产资源必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。而我国矿产资源补偿费实行从价计征。补偿费费率最低是1%,而最高也不超过4%。这与发达国家体现资源所有者权益的权利金占销售收入的10%左右相比，我国征收的矿产资源补偿费太低。这种过低的矿产资源补偿费既没有体现矿产资源的自身价值，又没有很好地实现国家作为矿产资源所有者的权益。
3.矿业价款规定混乱。在价款收取范围上，行政法规规定只有出让国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权，才收取价款。但是，按照国土资源部的规范性文件以及大多数地方法规、规章、规范性文件，矿业权招拍挂以及协议出让过程中，不论是否存在国家出资勘查情形都收取价款；并且，原为无偿取得矿业权而申请延续的，也要收取价款。
(二)矿业权市场方面存在的问题
1.矿业权取得和流转有种种限制，不能适应现代经济生活出现的新情况。首先，在矿业权上，我国人为地将矿业权分割为探矿权和采矿权，在实践中，探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。其次，禁止把盈利作为矿业权转让的目的，无助于矿产资源的有效配置，使得整个矿业权市场一直处于“有场无市”的境地。
2.矿业权一级市场存在“双轨制”的弊端，亟待完善。现行操作中存在原来的申请批准方式和招投标拍卖挂牌出让方式，一些地方还进行了协议出让。但除了审批方式外，其他方式均无明确法律依据。此外，对各种方式的使用范围、具体程序、出让收益的收取、分配和运用，缺乏明确法律依据，地方立法与实际操作受到法律层面的制约。“双轨制”并存导致：矿山企业因取得方式不同而存在不平等竞争；为通过无偿方式或者非公开竞价方式低价取得矿业权，为权力寻租和腐败行为提供了土壤。
3.矿业权流转市场的管制与规避矛盾突出。矿业权利人应可自由处分其矿业权，但目前矿业权利人之间买卖、以矿业权作价出资入股、合作、出租等形式都受到各种各样不合理的限制，门槛过高，窒息了二级市场的正常发展。一方面是流转的迫切需求，一方面是现行法规和政府管理的高度管制，导致秘密、地下流转现象非常普遍。许多权利人以“承包”为名，行转让之实。这种地下交易非常普遍，管理部门根本没有能力进行监控或者查处。这些私下交易由于没有经过法律程序，非常容易引发纠纷，造成严重的社会冲突。
(三)矿山环境保护方面存在的问题
1.矿产环境方面缺少统一立法。当前，我国矿产资源开发过程中的环境保护问题还处在各自为战的状态，缺少系统统一的法律法规来规范在资源开发过程中对资源地环境的保护以及治理工作。这就造成了不少地方政府片面追求地方财政的增长，而忽视了对矿区环境的保护和治理。
2.矿山环境治理保证金等资金制度建立、运行难度大。虽经多年引导鼓励，但因缺乏法律和行政法规依据，矿山环境治理保证金制度在各省的推行仍面临诸多问题。虽然在地方政府、国土资源部门的规范型文件中一般都有建立矿山环境治理保证金的规定，但在地方法规中却很少对此做出明确规定，更乏具体的实施办法。
3.资源开采遗留废弃物对环境的破坏严重。矿山开采过程中的废弃物(如尾矿、矸石等)需要大面积的堆置场地，从而导致对土地的过量占用和对堆置场原有生态系统的破坏，矿山废弃物中的酸性、碱性、毒性或重金属成分，通过径流和大气飘尘，会破坏周围的土地、水域和大气，其污染影响面将远远超过废弃物堆置场的地域和空间。
二、针对矿产资源法存在的问题提出以下建议
(一)对矿产资源税费制度的建议
2.进一步完善资源补偿费制度。我国目前的资源补偿费同其他国家的权利金制度相比，明显处于一个较低的水平。国家对矿产资源的所有权属性与矿产资源开发获得的利益是严重脱节的。所以我们应该借鉴国外的权利金制度。对采矿权持有者征收绝对地租性质的矿产资源补偿费，体现出矿产资源的所有权归国家所有，同时使经营权和所有权相分离，而明确产权可实现矿产资源有偿开采；对资源条件优越者征收超额利润税(即资源税)可使采矿者平等竞争，有效地开采资源，提高经营效率，这一些都有利于资源的优化配置。
3.改变传统的资源税征收方式。目前世界各国普遍采用的资源税征收办法有从量税、从价税、比例税、累进税四种。我国目前实行的是从量定额征收。这种征收方式的优点是只要企业开采了一定量的矿产资源，就必须向国家缴纳一定量的资源税。但是，我们知道矿产资源的价格是随着市场不断高低变化的，而且由于资源的稀缺性，有限性，矿产资源的价格在将来是必然要上涨的，所以，为了保证国家从矿产资源上真正取得应有的利益，应该建立一种从价征收的体制，让税收和价格挂钩，从而更好的发挥资源税对不同利益主体的调节作用，防止矿产开发行业的超额暴力利润。
(二)对完善矿产资源市场方面的建议
1.健全法律法规，规范矿产资源流转市场。1999年，国家颁布了《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》,明确了矿业权须有偿取得。我们应根据国家矿产资源安全的要求以及国家产业政策的规定，区别不同区域或者不同矿产资源种类并规定不同的准入资格，以此为基础，对有资格进行同一区域或者同一矿产勘探开发的矿业企业或者个人赋予同等的法律地位，进而鼓励市场机制在这种范围内充分发挥其积极的配置功能和调节作用。
2.减少政府干预，建立更加自由的矿产资源市场。在矿产资源法修订中应平等的对待矿产资源市场两类不同的主体，赋予国有矿业权人和非国有矿业权人同等的市场主体地位，平等竞争，机会均等的参与矿产资源市场。从而彻底解决矿业资源市场“双轨制”存在的弊端，让公平竞争的氛围在矿业资源市场真正的形成。
(三)对矿产资源开发过程中环境保护问题的意见建议
1.将环境保护作为一项原则在立法中加以确定。应将矿山环境保护与治理作为一项原则在《矿产资源法》总则中进行规定。鼓励社会资金参与矿山环境保护与治理，规定矿山环境保护和治理是采矿权人的责任。将矿山环境的保护与治理单列一章，明确规定矿山环境主管部门与职责，相关部门职责分工与协调，以及政府和矿山企业环境保护治理的责任。
2.建立矿山地质环境影响评价制度、日常监管制度。环境影响评价制度首创于美国，作为预防和减轻环境污染的基本手段在世界各国得到了广泛采用，许多国家或地区的立法规定，所有可能给环境带来重要影响的项目，在获得审批前均应开展环境背景研究，提交环境影响评价报告书，供有关政府部门审查批准，据此提出避免或最大限度减轻其不利影响的措施。我国2003年生效的《环境影响评价法》对这种制度做了一定的规定，但是种种规定过于原则，又缺乏实施的必要保障，因此形同一纸空文。因此有必要对这种环境影响评价制度制定更加切实可行的规定。
参考文献：
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[2]王永生，黄洁，李虹。澳大利亚矿山环境治理管理、规范与启示。中国国土资源经济。2006(11):36-37.
[3]李显冬。中国矿业立法研究。北京：中国人民公安大学出版社。2006.
[4]李君浒，董永观，邱永泉，梁晓红，葛伟亚。论我国矿山环境管理与矿业可持续发展战略。采矿技术。2006(9):70-72.
[5]戴永生。国内外矿业权之法律属性分析。世界有色金属。2006(2).
关键词：矿产资源；法律保护；机制；研究
中图分类号：922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）36-0103-02
近几年以来，围绕我国稀土矿产资源出口的国际贸易纠纷以及国内对稀土矿产资源开采的整治成为热点问题之一。2011年国务院通过了《找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）》明确形成一批重要矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系，为经济平稳较快发展提供有力的资源保障和产业支撑。可见，我国也进一步认识到对重要矿产资源的法律保护的紧迫性。当前，地方政府可以在包括重要矿产资源在内的自然资源产权的不明晰和虚置的情况下自由地、最大限度地追求地方经济利益的最大化，使得“公用地悲剧”在我国的严重后果不仅包括有限的资源被过度消耗和浪费，与之伴随的还有严重的环境污染。权利界分清晰能使相关当事人自觉依法办事、定纷止争。故本文认为，确定地方政府重要矿产资源产权代表人地位以及代表权限的划分，是完善重要矿产资源法律机制的前提和核心内容，也是有效解决我国重要矿产资源产权虚置及“公用地悲剧”问题的重要途径，也使得重要矿产资源产权关系在中央政府与地方政府之间得到明确，实现责、权、利相统一，地方政府在享受矿产资源权利和收益的同时，必须承担相应的对矿产资源的维护、保护义务和责任，如实现辖区内的矿产资源可持续发展及利用以及环境质量的监管、环境污染的防治等，最终实现对我国重要矿产资源法律保护的目标与宗旨。
一、地方政府国有重要矿产资源产权代表人地位的确定
根据我国行政管理体制，地方政府与中央政府属于隶属关系。在我国近几十年的经济体制改革进程中，地方政府逐步获得了经济发展的自，作为一个独立的地区利益主体的角色日益凸显，并逐渐成为相对独立的利益主体。由于地方政府与中央政府在经济利益上的相对独立性，以及政府机关法人的独立性，以致地方政府不能像中央政府那样，当然的成为自然资源国家所有权的行使者，从此角度来看，地方政府作为自然资源国家所有权和国家利益代表人地位在法律上是处于空白状态，貌似成为一个既无权利更无义务的局外人。但是，无论从制度层面还是现实角度分析，地方政府却已经成为包括重要矿产资源在内的自然资源国家所有权的实际使用者和资产受益人，地方政府在享受权利的同时，却不承担相应的义务，也缺乏法律制约和监督，以至重要矿产资源被滥用，环境污染问题严重，例如近几年多地在开采稀土矿产资源时，无序开采现象非常突出，滥采滥挖，污染严重，由于开采企业众多，并以低价相互竞销，以致我国虽然占有该资源出口国际市场份额的90%以上，却无定价权。因此，与其抽象地定义国家所有权，不如直接明确地方政府国有重要矿产资源产权的代表人地位，既实现矿产资源的经济性和效益性，又实现地方政府的权利和义务的统一，对提高资源效用、减少及防治环境污染具有重要的经济和社会意义。
同时，此种代表地位的设定并无法律制度层面的障碍。根据我国现行法律，已经明确了中央政府作为行使重要矿产资源国家所有权的代表人，这也为确立地方政府的重要矿产资源产权代表人的法律地位奠定了法律基础，提供了制度支持。例如，《物权法》第45条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照规定。”《土地管理法》第2条规定：“我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《矿产资源法》第3条第1款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”此外，草原法、海域使用管理法等法律均明确规定由国务院代表国家行使所有权，故此，我们可以在确定中央政府重要矿产资源所有权代表人地位的基础上，明确地方政府的代表人地位，为中央与地方关于重要矿产资源代表权限的划分奠定理论基础和设定前提。
二、中央与地方重要矿产资源代表权限的划分
明确中央与地方之间产权划分，即中央政府和地方政府之间就各自作为代表人所享有的重要矿产资源产权范围和代表权限的划分，成为完善我国重要矿产资源产权制度、加强重要矿产资源法律保护机制的基础和核心问题。当然，这种划分并不涉及所有权的分配和转让，代表权的内涵应限定在占有、使用和收益的范围之内。
代表权限究竟采用何种方法划分，划分的依据是什么，范围如何确定，是一个很大的课题。限于篇幅，本文建议，抛开对矿产资源的学理分类，我们暂且从储量的多少两个维度来初步探讨中央政府与地方政府重要矿产资源代表权限的划分。
（一）从储量较多的重要矿产资源维度来看
第一，这种资源储量较多，如煤炭资源，人类利用的数量和速度在一定时期内是可控的，也具有相对长久利用和可持续发展的特征。对此，笔者主张在国家拥有所有权的前提下，可以将其占有权、使用权和收益权直接明确委托或划分给地方政府。首先，中央政府可以通过行政契约或其他形式，明确地方政府的代表权限和所承担的责任和义务；其次，通过资源税或有偿转让等方式与地方政府形成利益共享机制，抑或以将此类重要矿产资源作为出资条件，中央与地方政府组成资源直接利用主体，如中央与地方政府组建国有企业或控股企业，共同履行出资人职责，共同享受出资人权益。
第二，基于“公用地悲剧”的考虑，为防止地方政府对资源开发、利用行为的短期化，出现过度利用和浪费资源，我们认为必须保持代表地位的长期性和稳定性，解决矿产资源开发中的行为短期化带来的不良后果。就稳定性而言，可以构建法律层面的制度和机制，明确代表地位和权限的范围以及权利的内容，如非因法定理由，所有权人不得终止使用权等。就长期性而言，我们可以参照《物权法》第126条关于耕地、草地和林地的承包期限，确定较长的时期，从经济刺激和市场角度支持、鼓励地方政府投资于重要矿产资源保护性建设，并以科学发展观为指导，发展循环经济，现实经济和社会的可持续发展；至于资源使用权续展制度，我们可以参照《物权法》第149条关于住宅建设用地使用权续期之规定，根据该法规定，住宅建设用地使用权期满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。如此，地方政府代表地位也可以考虑自动续期的问题。这样，既保证了重要矿产资源所有权人的权益得到实现，又使作为代表人的地方政府的利益追求具有较强的稳定性。
（二）从储量较少重要矿产资源维度来看
储量较少重要矿产资源包括贵金属矿产、稀有金属矿产、稀土金属矿产等金属和非金属矿藏等储备量较少、数量有限且又不可再生的重要矿产资源，这些矿产资源对国家的经济发展和战略安全具有重要意义。随着我国近年来经济的快速发展，储量较少的重要矿产资源的耗竭速度却在加快。例如，享有“有色金属之乡”美誉的湖南，其钨、锑、锰、铀、隐晶质石墨、重晶石等矿产资源在世界上都有着举足轻重的地位，其中钨、锑、锰、隐晶质石墨等产量居全国第一，但是开采权基本上由地方政府掌握，且大量的采矿权转让给了私营企业和个人。随着过度开采，储量消耗严重，优势资源已有隐“忧”。几种主要优势矿产的可供程度分别为：铅可供开采7.8年；锌可供开采8.5年；锑可供开采4.6年；锡可供开采17年。许多大型骨干矿山因资源不足面临关闭。湖南现有的13家国有大型有色金属矿山企业，因资源枯竭已关闭7家，其余几家也有大量矿工面临下岗[1]。再如，河南省的十种有色金属产量一直稳居全国第一，其中氧化铝和电解铝，占全国三分之一左右，如今河南铝土矿的保有储量，只可满足河南铝工业15年的发展需要。20世纪70年代至90年代初，在三门峡小秦岭探明的400多吨黄金储量，使河南黄金产量连续28年全国第二之后，以2011年27吨的年产量计算，仅能维持5年生产需要。而承担河南黄金三分之二产量的灵宝市，于2010年被国务院列为资源枯竭城市。以2010年为例，我国石油、铁、铜和铝的对外依存度分别为54.2%、64.7%、74.6%、52.7%，都超过了50%的安全红线（西方国家的标准），这表明，当前能、矿资源已经对我国资源安全，乃至国家经济安全产生威胁[2]。可见，这些储量较少的具有稀缺性和高价值性的重要矿产资源在我国的现有制度安排下，并没有实现效益最大化，国家作为所有权人也没有因此而获利，还已然产生了耗竭加快、浪费严重的恶性循环。也就是说，地方政府在开发、利用储量较少的重要矿产资源时，虽然在短期内增加了地方经济总体含量，但是其所产生的外部不经济的程度也极大，现有制度安排是不合理的。地方政府并非此类资源的最佳利用者和受益者。
2006年国务院批准下发的《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》规定，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域包括重要矿产资源保持绝对控制力，实行“国有资本应保持独资或绝对控股”。由此，笔者主张，由中央政府代表国家对这类资源直接行使使用权和收益权，不再划分给地方政府；由中央政府设立独资国有企业，采取垄断的开发经营的模式。如此，我国方可有效地实现储量较少的重要矿产资源的效用最大化和可持续发展，减少外部不经济。
三、结语
基于以上讨论，我们一方面要明确地方政府作为重要矿产资源产权代表人地位，其既享受使用权和收益权，又必须履行监督管理重要矿产资源、实现可持续发展的职责；另一方面，在中央政府和地方政府之间作出代表权限的合理划分，使得重要矿产资源使用权和收益权在两者之间得到明确的划定和分配，明确产权关系，最终实现重要矿产资源效益最大化以及得到法律有效保护，当然“公用地悲剧”问题也随之得到解决，正如魏伊丝所希望的那样，“人类不能滥用、误用或扭曲天然资源”[3]。
参考文献：
[1]欧阳洪亮。矿产大省的资源枯竭之忧[N].潇湘晨报，2006-01-05.
[2]于孟林。需建立重要矿产资源储备体系[N].中国能源报，2011-11-07.
第二条凡在自治县行政区域内勘查、开采矿产资源、加工或经营矿产品，必须遵守本条例。
第三条矿产资源属于国家所有。自治县根据法律、法规规定和国家的统一规划，实行合理开发、科学利用和保护矿产资源的方针，对可以由自治县开发的矿产资源优先合理开发利用。
自治县鼓励县外、省外、国外各种经济组织和个人依法在自治县投资兴办矿山企业，共同开发利用矿产资源，自治县为其提供方便，给予优惠。
第四条凡在自治县境内进行矿业活动的单位和个人，必须认真执行各项民族政策和有关民族工作的法律、法规，尊重本地少数民族的和风俗习惯，维护和发展民族团结。
第五条自治县地质矿产行政主管部门（以下简称自治县地矿部门）主管自治县矿产资源勘查、开发利用与保护的监督管理工作。
自治县人民政府根据实际情况和工作需要，可在重点矿区设立矿管站。各矿管站在自治县地矿部门的统一领导下开展工作。
各乡（镇）人民政府要积极配合自治县地矿部门做好本行政区域内矿产资源开发利用的监督管理工作。
第六条自治县鼓励地质勘查单位到自治县境内勘查矿产资源，依法保障地勘单位的合法权益，并为其提供方便条件。
第七条自治县对本县境内矿产资源勘查报告及其它有价值的勘查资料依法有偿优先取得使用权。地勘单位可以将勘查成果和采选冶新技术作为投资入股、参股。与自治县联合兴办矿山企业，开发自治县境内矿产资源。
第八条采矿权申请人在申请开采矿产资源时，必须按有关规定办理采矿登记手续，同时提交有关主管部门的审查意见，经批准并领取采矿许可证后，方可建设生产。禁止无证采矿。
采矿权的转让，必须依据国家法律和法规的规定办理。禁止买卖、出租、抵押或者以其它形式非法转让。
第九条上级审批登记管理机关批准开采矿产资源的，由自治县人民政府根据有关规定，对批准的矿区范围予以公告，并可以根据采矿权人的申请，自治县地矿部门组织埋设界桩或设置标志。
上级审批机关在批准开采省规划中的矿产资源时，应征求自治县人民政府的意见
第十条经批准在自治县开采矿产资源或加工矿产品的企业，应当照顾自治县的利益，照顾当地群众的生产和生活，作出有利于自治县经济建设的安排，带动自治县工业的发展，并按照《甘肃省实施民族区域自治法若干规定》，给自治县财政返还一定比例的利润，作为发展地方工业和乡镇企业的专项资金。
第十一条采矿权申请人按下列程序申请办理采矿审批、登记手续：
（一）采矿权申请人申请开采未规划建设的大中型矿床的个别地段和有重要经济价值的小型矿床，应向自治县地矿部门提出申请，经审查同意后，由省地矿部门颁发采矿许可证。
（二）采矿权申请人申请开采上级政府及其主管部门所属国有矿山企业矿区范围内的边缘零星矿产，应向自治县地矿部门提出申请，经审查并报国有矿山企业主管部门同意后，由自治县地矿部门颁发采矿许可证。
（三）采矿权申请人申请开采国有矿山企业残采区内的残留矿体或自治县所属国有矿山企业矿区范围内的边缘零星矿产，经国有矿山企业审查同意后，由自治县地矿部门审批，颁发采矿许可证。
（四）采矿权申请人申请开采一般的小型矿床或零星分散矿产资源，向资源所在地矿管站提出申请，经审查同意后，报自治县地矿部门审批，颁发采矿许可证。
（五）采矿权申请人申请开采作为商品的普通建筑材料的砂、石、粘土和生活自用的少量矿产，经乡（镇）人民政府审核，报自治县地矿部门审批，颁发临时采矿许可证。
除本条例规定的审批机关外，其他任何单位和个人无权审批开采矿产资源。
第十二条采矿权人必须接受地矿部门的监督检查，按期如实提交年度报告和地矿部门要求报送的其它有关资料和报表。
矿山企业凭矿产开发监督管理年检注册证到工商管理部门办理工商年度检验手续。
第十三条采矿权人必须采取合理的开采顺序、科学的开采方法和选矿工艺。矿山企业应采用先进技术，提高开采回采率和选矿回收率，降低采矿贫化率，节约矿产资源。
矿山企业必须建立地测机构或指定专人负责地测工作，必须测绘井上、井下工程对照图。
第十四条矿产资源实行有偿开采，在自治县境内开采矿产资源的采矿权人必须依据法律法规的规定缴纳各项税费，并向自治县缴纳矿产资源补偿费，接受自治县地矿、财政部门的监督检查。
第十五条勘查和开采矿产资源，必须遵守《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国草原法》及其他有关法律、法规，防止环境污染和破坏生态环境。违者按上述法律有关规定处理。
第十六条采矿权人必须具备保障安全生产的必要条件，严格执行《中华人民共和国矿山安全法》和国务院颁发的《矿山安全监察条例》，制定安全生产规程。爆破作业的矿山企业要严格遵守爆破规程，井下作业的要合理支护、通风、排水，严防伤亡事故发生。
第十七条矿产品加工企业在选、冶主要矿种的同时，对具有工业价值的共生、伴生矿产要综合回收，对暂时不能综合回收利用的，必须采取有效的保护措施。
第十八条凡从事非自采矿产品加工、经销的企业或个人，须经自治县地矿部门批准，领取矿产品经营许可证、凭证到工商部门申办营业执照。
办理矿产品经营登记手续，领取《矿产品经营许可证》，应当按规定缴纳登记费。登记费标准由自治县财政和物价部门核定。
第十九条销售矿产品的单位或个人，必须凭《采矿许可证》或《矿产品经营许可证》到当地税务部门购买矿产品统一销售发票。任何单位和个人不得运销无统一发票的矿产品。
（一）寻找或者综合勘查矿产资源成绩显著的；
（二）合理开发利用和保护矿产资源成绩显著的；
（三）在矿产资源勘查、开发利用科研工作中成绩显著的；
（四）在矿产资源勘查、开发监督管理工作中做出重要贡献的；
（五）在开发利用矿产资源过程中，保护环境、复垦利用土地成绩显著的；
（六）举报严重违法行为，并经查实的。
第二十二条违反矿产资源法和本条例，有下列行为之一的，由自治县地矿部门按有关规定进行处罚：
（一）无证采矿的，擅自进入国家规划矿区或他人矿区范围内采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，除责令停止开采、封闭矿山、没收采出的矿产品和违法所得外，处以违法所得10%至50%的罚款。
（二）超越批准的矿区范围采矿的，除责令退回到被批准矿区范围内开采，没收越界开采的矿产品和违法所得外，并处以违法所得10%至30%的罚款；拒不退回到被批准矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销《采矿许可证》。
（三）买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，并处以违法所得30%至50%的罚款。
（四）违法将采矿权倒买牟利的，责令改正，没收违法所得，并处以违法所得10%至30%的罚款；情节严重的，吊销《采矿许可证》。
（五）不按规定办理采矿变更、延续或注销手续的，拒绝接受监督检查或弄虚作假的，拒绝填报有关报表或提供有关资料的，责令限期改正。逾期不改的，按国务院《矿产资源开采登记管理办法》的有关规定，处以1000元至10000元的罚款。
第二十三条擅自收购、销售应由国家统一收购的矿产品的，由自治县工商行政管理部门按有关规定进行处罚。
第二十四条行政处罚的决定、执行、监督按《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定执行。
第二十五条逾期不缴纳或未足额缴纳资源补偿费的，由地矿部门责令限期缴纳，并从逾期之日起，按日加收2‰的滞纳金。隐匿、伪报有关资料，漏缴、少缴资源补偿费的，由地矿部门追缴应缴纳费额，并按照国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》，处以少缴费额五倍以下的罚款。
第二十六条国家工作人员违反矿产资源法规和本条例，超越职权批准采矿或颁发采矿许可证的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，所发采矿许可证无效。因、，致使矿产资源造成破坏，后果严重的，依法追究刑事责任。
第二十七条当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内，向上级行政机关申请复议；对复议裁决不服的，可以在接到复议裁决书之日起十五日内向当地人民法院；当事人也可以直接向人民法院。期满既不申请复议，不，又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
关键词 矿产资源补偿费；资源税；法律路径；定位；生态补偿
中图分类号 D922.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）01-0064-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.009
资源税费改革是新一轮财税体制改革的重点之所在。在党的十八届三中全会上，中央明确指出要“加快资源税改革力度”。随后，国务院召开常务会议决定自2014年12月1日起，资源税正式由“从量计征”转向“从价计征”，标志着资源税费改革由试点全面铺开，进入实质阶段。作为改革的重头戏之一，“清费利税”工作也如火如荼的进行着。为配合清费利税工作的开展，财政部《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》（财税2014[74]号文），称“自2014年12月1日起，在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零”，同时取消了在山西、新疆等地区试点开征的生态保护基金、原生矿产品生态补偿费等费种的征收。从财税体制改革的全局来看，资源税、费的整合是改革的必然选择，其目的在于规范政府收入、减轻企业负担同时便于监管。但是清费利税并不意味着将“费”完全取消，而是要做到“税费归位，各行其道”。简单地将矿产资源补偿费等一废了之，不仅不能解决实际问题，反而可能与财税体制改革的总体思路相悖，将在理论和实践操作层面造成一些不必要的困扰。笔者认为这一政策出台缺乏法理基础，通过降低费率的方式变相“取消”矿产资源补偿费是不妥当的。通过研究，不难发现出现这一问题的根源在于长期以来人们混淆了国家政治权与财产权的关系，导致资源税与矿产资源补偿费二者之间的功能紊乱与价值错位。在下文中，笔者将展开具体分析。
1 矿产资源补偿费改革的逻辑缺憾
对于矿产资源而言，国家兼具“矿产资源所有者”和“矿产开发管理者”双重身份，从这两个身份出发，笔者将对矿产资源补偿费“取消”的逻辑缺憾进行分析。
根据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第5条规定，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。由此可见，矿产资源补偿费的征收是通过全国人大立法的形式固定下来的，同时全国人大在《矿产资源法》中将制定征收细则的权利交给了国务院行政法规具体规定。在国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》（以下简称《管理规定》）中，立法者开宗明义指出了征收矿产资源补偿费的目的是为了“保障和促进矿产资源的勘察、保护和合理开发，维护国家对矿产资源的财产性权益。”并规定了详细的计征方式。
众所周知，我国是实行单一的矿产资源国家所有制的国家，即国家拥有一切矿产资源的所有权，这是我国整个矿产资源法律关系的核心内容，[1]是由我国《宪法》第9条、《民法通则》第81条、《物权法》第46条和《矿产资源法》第3条所明确规定的。需要说明的是，世界上矿产资源所有权的立法模式主要有两种，一种是以英美等国为代表的土地所有权与地下资源所有权结合模式，矿产资源一般归土地所有者所有；另一种模式是以德、法等大陆法系国家为代表的矿产资源国有制模式，在这些国家矿产资源与其表层的土地所有权相分离，直接归属于国家所有。例如，法国《矿业法》规定，“土地所有权人不享有某些地下矿藏开采权利，它们属于国家，露天矿藏虽然属于所有权人，但也需通过国家授权才能行使开采和转让的权利。”[2]目前，这种矿产资源国家所有制的立法模式被世界上大多数国家所采用，成为主流。可见矿产资源国有制并非中国特色，这主要是因为在自然资源领域，国家所有权体现了维护社会公共利益、进行宏观管理的合理性。资源所有权的归属不仅仅是权利本身的问题，而且对国民经济健康发展和国家的安全与稳定又有着重要且深远的影响。因此在近现代立法趋势由“个人本位”向“社会本位”转变的浪潮下，从社会整体利益最大化的角度出发，世界大多数国家采用了自然资源国有化的立法模式。
欧阳天健：论矿产资源补偿费与资源税法律制度的再协调
中国人口・资源与环境 2016年 第1期 然而矿产所有权的价值主要通过流转来实现，在市场经济之下，国家作为“裁判者”不宜直接作为商事主体参与到矿产资源的开采和流转环节中来，所以矿产资源的开发和流转就需要企业来完成。因此国家作为矿产资源的所有者就与矿业权人之间形成了一种相互平等、等价有偿的民事法律关系，[3]在这法律关系之下，国家的主要义务是让渡矿产品的所有权，以换取矿业权收益即对价。而矿产资源补偿费就是此种对价最主要的表现形式之一。在计划经济时代，我们经历过一段矿产资源无偿占用、无偿开采，矿业权无偿出让，国家矿产资源所有权被虚置的历史。改革开放后，立法者以法律的形式构筑起了一套以矿产资源补偿费为核心的矿产资源有偿使用体系，这是市场经济体制下资源合理配置的必然要求。
依据政治经济学理论，生产者获取生产资料与劳动价值的过程称之为初次分配，国家针对商品利润课以税收以达到宏观调控目的的过程，称之为再分配。在通常情况下，国家应当逐步退出初次分配领域，简政放权，让市场主导价格。但是如上文所述，由于矿产资源的特殊所有权属性，国家兼具双重身份，是两次分配的共同参与者。因此我们可以得出这样的结论，根据《矿产资源法》及《管理规定》，矿产资源补偿费是矿业权人因使用、开采矿产资源向其所有者――国家支付的费用，其功能价值在于彰显国家对矿产资源的所有者权利。而资源税则是国家以宏观经济运行管理者的身份介入再分配时，向开发、利用资源的单位和个人就其开发、利用资源的数量或价值征收的一种税，需说明的是虽然在我国税费体系中，采矿权费、探矿权费等费种也兼具矿业价款的属性，但是这些费种的功能并非法定且总量较小，故不本文不做讨论。资源税开征的主要功能有二，一是优化资源配置，促进资源合理有效利用，二是调节级差收入，为资源开采企业创造公平的竞争环境。[4]由此可见，“税费并行”是由国家对矿产资源享有的双重身份所决定的，有其自身的合理性基础，二者均有存在的必要。
2 资源税费的定位混乱与失序运行
如上所述，既然矿产资源补偿费是作为国家让渡矿产资源所有权的对价而征收的，那么为何会惨遭被“取消”的命运呢？笔者认为这是缘于长期以来对资源税、矿产资源补偿费二者的法律定位混乱不清，从而使二者，尤其是矿产资源补偿费在其运行时产生了诸多问题，成为制度建设过程中的“鸡肋”，最终被“取消”。下面笔者将从矿产资源补偿费与资源税两方面对二者的定位混乱问题和由此引发的使其操作中的运行失序问题进行具体分析。
2.1 矿产资源补偿费方面
2.1.1 “租”抑或是“费”――矿产资源使用费的定名之失
众所周知，租、税、费都是财政收入的主要来源。所谓租，是指国家作为生产资料的所有者让渡生产资料所有权或使用权而收取的对价，其中最典型的就是土地出让金；税是指国家向人民提供公共产品所收取的对价；根据世界经合组织（OECD）的界定，费指的是“为交换公共部门所提供的特别物品和服务而进行的支付，主要由地方政府征收。”[5]在我国的法律语境中，这被称之为“行政事业性收费”[6]。行政事业性收费与租最本质的区别在于，行政事业性收费是基于政府提供服务而支付的对价，而租则是基于国家让渡生产资料所有权或使用权而支付的对价，二者的权利基础不同。在这一逻辑之下，基于国家矿产资源所有权而收取的矿产资源补偿费显然不是行政事业性收费，而是租。可是，我国长期以来却将其纳入行政事业性收费的范畴内开展征收工作。根据财政部编制的《涉企行政事业性收费项目目录》，矿产资源补偿费与矿场资源勘查登记费、采矿登记收费等一起被列入了国土资源收费项下，这一错误的定位是长期以来矿产资源补偿费与资源税关系不协调的重要原因。这一问题并非没人发现。1996年，辽宁省地矿厅曾就这一问题请示当时的国家地矿部，地矿部在1996地函191号文中明确答复道：“矿产资源补偿费的管理在《矿产资源补偿费征收管理规定》〔国务院第150号令）中已明确是为了‘维护国家对矿产资源的财产权益’，同时规定‘纳入国家预算’，它不属于行政事业性收费”。但是由于部门利益阻隔，加之随后原地矿部被撤并，这一问题也就再无回应了。从财税2014[74]号文中我们不难看出，财政部此番改革的目的在于规制行政事业性收费和政府性基金项目，而矿产资源补偿费由于一个“费”字，掩盖了其本质属性，被纳入清理的范围之内也就不足为奇了。
2.1.2 矿产资源补偿费的计征与使用问题
立法者对矿产资源补偿费的定位偏差导致了矿产资源补偿费的费率偏低现象的出现，低费率无法充分体现其应有的国家所有权属性。1994年矿产资源补偿费开征后，始终徘徊在“低起点、低费率”的水平，按照矿种不同，费率基本维持在0.5%-4%的区间内，其中煤炭、石油、天然气等主要矿种的费率仅为1%，各矿种间的平均费率为1.18%。如此之低的费率使其占矿产品市场价格的比重仅为1%不到。这就导致资源廉价使用，无法有效维护国家的财产权益。在混合所有制改革的大背景之下，矿产企业投资主体逐渐多元化，低效率的矿产资源补偿费将使得资源的对价收入流入私营矿主的腰包，进而演化为大规模的国有资产流失现象。即使加上探矿权使用费、采矿权使用费等带有国有资产对价性质的各项费用后，各类费种的总额也仅在资源价格比的2%上下浮动，无法充分体现矿产资源的真实价值。相比之下，世界上大多数国家都向矿产企业征收权利金，以作为让渡矿产资源所有权所收取的对价。权利金是一项古老的制度，最早可追溯至中世纪的罗马帝国，并一直沿用至今。从其本质属性来讲，权利金与矿产资源补偿费并无二致。但权利金的计征方式科学，更能准确地体现矿产资源的价值，尤其自近年来，伴随着经济发展生态化的浪潮，无论是发展中资源大国还是西方发达国家，均扩大了权利金在整个矿业税费中的比重，以体现矿产资源国家所有权的真正价值。以资源储量极其丰富的非洲大陆为例，中非矿业大国赞比亚于2014年底将露天开采矿产的权利金费率从原有的8%调整至20%[7]，在此前，莫桑比克、加纳等国的费率也均调整至8%-12%不等[8]。西方发达国家亦不例外，以美国为例，自2005年联邦矿产品法案通过以来，权利金的征收范围和征收标准逐年攀升。总的来说，从目前世界各国矿产资源权利金费率标准分析来看，绝大多数国家的权利金费率在3%-15%之间，且大多数不少于5%。
此外，在现行制度设计当中，矿产资源补偿费还承担着生态调节的作用。作为矿产品价格的组成部分，矿产资源补偿费所起到的是生态补偿的作用，让资源的生产者和消费者为生态环境的治理与恢复成本“买单”。在我国财政部编制的《国家预算支出科目》中，将矿产资源补偿费作为专项支出单列，并下设“矿产资源勘查支出”和“资源保护支出”两个项级科目。这也就意味着我国政府将从矿产资源补偿费中提出专款与探矿权使用费、采矿权价款等财政收入资金一道投入后续的资源开发利用中，寻找新的矿产资源、研发替代能源基础，以确保后代子孙的基本生存权利。除矿产资源勘查支出以外，剩余的矿产资源补偿费被用于资源保护支出上。在2013年度，全国共征收矿产资源补偿费212.5亿元，其中63.75亿元用于资源保护支出[9]，这一数额显然远低于实际需求。这就使得国家出让资源所有权所获得的对价不足以补偿因资源开发而造成的生态损害，从而造成“企业获益大，政府收入少，地方污染重”的困局，导致纠纷和频发，影响社会和谐与可持续发展。从表面上看，矿产资源补偿费收入低是由于费率设置不合理造成的。但其深层次的原因在于立法者对矿产资源补偿费的认识存在误区，仅将其作为行政事业性收费置于整个资源税费体系的附庸位置，而没有像世界主要国家认识权利金一样将之视为资源税费体系的支柱所导致的。
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Review on Legal System’s Rebalance of
Mineral Resources Compensation Fee and Resources Tax
OUYANG Tianjian
关键词 矿产资源税 立法理念 可持续发展 整体社会公平
作者简介：冯彩平，山西财经大学法学院经济法学专业2012级硕士研究生。
一、矿产资源税的概念以及特征
（一）矿产资源税的概念
矿产资源税作为税法规定的基本税种，是指以各种应税自然矿产资源为课税对象、以调节资源极差收入为目的同时体现国有资源有偿使用而进行征收的一种资源税。《中华人民共和国资源税暂行条例》中的法律规定，只要在中华人民共和国的领域以及管辖的海域开采本条规定的矿产品、资源或者生产盐的单位和个人，就为资源税的纳税人，依法应当缴纳资源税。因此，在我国，矿产资源税应当是指政府为调节因资源条件差异所形成的级差收益，对在我国领域及管辖海域内开采由地质作用等地理运动所形成且具有利用价值的，呈气态、液态、固态的自然资源的单位和个人所征收的税种。
（二）矿产资源税的特征
中国1994年税制要求，只要在中国境内开采规定的矿产品、矿产资源或生产盐的单位和个人，就依法缴纳资源税。由此可见矿产资源税依靠国家强制力，是国家对采矿权人固定、强制、无偿征收的一种资源税；是矿产资源实施有偿开采制度的基本形式；是针对特定应税自然资源的征税的资源税。除此共同的特征之外，根据我国矿产资源税有关的法律法规的规定可以看出，矿产资源税在我国还具有以下主要特征：
1. 税收课征源泉性。这一特征与其他税种由独立核算的单位统一缴纳不同，无论生产或开采单位是否属于独立核算，法律都规定矿产资源税应在生产或开采源泉地进行严格征收，这样不仅照顾了开采地的利益，也避免了税款在流通环节的流失。
2. 征收税款差别性和量化性。我国目前的资源税实施量化征收：一是保证矿产资源税税款收入不受产品、资源的利润、价格和成本的变化而变化，确保财政收入的稳定；二是能够降低矿产资源开采企业的成本，从而提高经济效益。矿产资源税实行“差别征收原则”，即资源条件好、收入多的资源实行多征收税款；资源条件差、收入少的资源实行少征税款的原则，依据矿产资源不同的等级分别确定有差别的税款，从而有效地调节资源级差收入。
3.征税范围有限性。自然资源具有天然性，我国实行的矿产资源税征税的范围很有限，仅选择了一些级差收入大，矿产资源税资源较多，便于征收管理的矿产品、资源和盐列入矿产资源税征收的范围。经济的快速发展使得，对自然资源的合理开发利用和有效保护变得越来越重要。
二、我国现行矿产资源税制存在的问题及成因
（一）我国现行矿产资源税制存在的问题
矿产资源税是对在我国境内开采或者生产应税资源产品，因资源条件差异形成的级差收入征收的一种税。征收矿产资源税的目的是促进矿山的合理开发， 调节资源级差收益。资源税中既包括级差地租，也包括了绝对地租，使得矿产资源税与矿产资源补偿费在功能上重复，同时也使得矿产资源税失去了存在的理论依据和现实意义。在国外只有少数国家才征收超额利润税，主要原因有两个：一是矿业的高风险性，使其理应得到高回报；二是矿业所得的高额利润，可通过征收所的税得以调节。而且实施征收超额利润税的国家，只对开采石油或开采储藏量特别好的矿山征收，对劣等矿山是不征收超额利润税的。
关键词：执行力；监管模式；民主监督；公共精神
中图分类号：D922.62 文献标识码： A
文章编号：1004－0544(2011)11－0108－04
一、“有法不依”是我国《矿法》执行力差、实效不彰的主要表现形式
我国矿业发展迅速，出现了一片繁荣景象。在这种繁荣的背后，我们也看到了各种“矿业乱象”。在《国务院关于矿产资源合理利用、保护和管理工作的报告》中，“矿产资源开发出现了不少新情况新问题”，可以归纳为五种表现形式：一是矿产资源储量不足；二是矿产资源利用率低；三是矿产资源开发秩序问题突出：四是矿山安全生产和生态环境形势严峻；五是矿业体制机制还不完善。如果我们仔细分析这五种表现形式，我们可以发现造成这些状况的原因都不是或者至少主要不是“无法可依”。即使在《国务院关于矿产资源合理利用、保护和管理工作的报告》中，也明确说明了矿业开发秩序的问题就是“矿业领域有法不依、执法不严、知法犯法的现象仍然存在，违法违规的行为屡禁不止”的问题。“有法不依”是我国《矿法》实效不彰的重要表现形式。我们可以和矿产资源法治健全国家的相关立法进行对比，这些国家用以规范矿产资源开发利用的法律制度，我国现行矿产资源法律中也基本上予以了法制化。以矿区土地复垦制度为例，美国、加拿大、澳大利亚等矿业大国都制定了土地复垦法来规范矿企对矿区土地的复垦，包含了各种相应的财政政策。其实，我国现行的《矿法》、《土地复垦规定》中也有相关的规定。再以矿产资源开发过程中各种生态环境保护制度为例，我国环境保护法律中也规定了各种环境保护具体制度，如“三同时”制度、环境影响评价制度等。甚至可以说，我国现行的矿产资源法律制度中，各项具体的法律制度比他们的相关制度还要健全。但是，“矿业乱象”的存在就说明了我国矿产资源开发利用过程中“有法不依”的现象非常严重。对死伤惨重的矿难进行的详尽统计也不过提供了“有法不依”的注解。2010年1月起迄今所发生的几起矿难事故再次证实了笔者的判断，如贵州省晴隆县中营镇新桥煤矿透水事故、贵州省威宁县东风镇采煤窝点瓦斯窒息事故。
矿产资源开发利用可能涉及的各种制度在现行矿产资源法律中都有所规定，只不过规定的是否详细、是否需要另行制定实施细则、司法解释、部门规章等加以补充和细化而已。
二、我国矿业监管过程中“有法不依”、《矿法》执行力差之现象的原因分析
(一)法律的抽象性不是我国《矿法》实效不彰的主要原因
对于我国现行法律实效不彰的原因的探索，许多学者主要从成文法的角度分析我国相应的法典条文的抽象性，认为法律条文的过分抽象导致了法律的可操作性差，因而法律实效也无法提升。这种看法有一定的合理性。从条文的表达上看，我国现行矿产资源法律对相关制度的规定较为抽象，影响了《矿法》的执行力。但是结合我国长期以来形成的立法传统，法律条文的抽象性并不是我国矿产法律立法的缺陷。在我国立法传统中，部级(中央级)层面的立法较为抽象，这样给各个地方结合自身的特点制定具体的实施细则留出了相应的通道，使得这些地方根据自己的特定情况作出的制度安排不至于出现因违反国家法律而无效的情况。尤其在自然资源开发利用与环境保护领域，各种资源开发利用与环境保护的制度措施与科学技术的发展之间具有较大的关联性，制度的制定者需要及时的跟进科学技术的进展情况，了解资源开发利用与环境保护科学的最新动态，适时地调整相关的制度内容与要求，以最佳化的利用资源与保护环境。但对于任何一个制度的制定者而言，要能够做到及时跟进科学技术的发展，作出符合“最佳化原则”的法律政策，都需要耗费巨大的时间、精力与费用于其中。因此，现代国家出现了大量的委托立法现象，即立法机关只制定一些框架性法律，对这些法律所规范、调整社会关系的内容、方式作出原则性规定，而把一项法律制度的具体细节的设计委托给了具备庞大行政资源支持的行政机关和地方政府，由行政机关或地方政府根据具体的情形便宜行事，制定法律制度的细节，立法机关保留对这些实施细则、行政法规和地方性法规的审查权，形成法律与“四配套”的局面。并且从法律解释的视角观察，法律条文的抽象性并不可怕，可怕的是对法律的恣意解释。在各种法律中，宪法所规定的基本权利最具抽象性，但在良好的法治传统背景下，这些基本权利同样具有相当的可适用性，保护人民的合法权益。因此，法律条文的抽象性并不是影响法律执行力的决定性因素。
另外，我国中央政府和各级地方政府依据各自的立法权限，对《矿法》所规定的各项制度进行了细化，完备了这些法律制度的具体细节，从而使得这些法律制度具有了相当大的可操作性。以矿区土地复垦制度和矿山地质环境治理恢复制度为例，我国从1980年的《国家建设征用土地条例》开始，先后出台了近百个相关的行政法规、地方法规和司法解释等，甚至有专门的法规规定矿区土地复垦，如《土地复垦规定》，各省也出台了相应的《地质环境保护条例》和《矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，如《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》、《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》、《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》。如果一个细化的制度应该容易得到自行的执行，那么现阶段我们就无需为修改《矿法》而殚精竭虑了。实际上许多地方仍旧有大量的矿产资源开发利用严重污染环境的情况，许多矿山环境治理与恢复工作依旧没有有效的开展，地方政府也没有对矿企征缴矿山治理与恢复保证金。完备、良好的法律制度仅仅停留在书面上，没有在真实的社会生活中得到切实的贯彻执行。
(二)我国现行矿业监管模式的缺失是我国《矿法》实效不彰的主要原因
我国现行的矿法规定矿业监管模式是地方政府承担主要的监管责任，中央政府负责对地方政府的监管职责履行情况进行监督。这种监管模式如要实现监管的目标与目的，必须满足两个必要的条件：(1)地方政府有足够的监管动力与财力支持监管；(2)中央政府能够随时掌握地方政府的监管职责履行情况以“奖优罚劣”的形式监督地方政府的监管行为。在我国现阶段，这两个必要条件的满足都存在一些问题。
首先，地方政府官员缺乏对矿产开发进行严格监管的动机。在我国现行的行政问责制度中，GDP的增长、经济的发展是至关重要的考核指标，官员的升迁主要依赖于对地方经济的发展有无成绩。对矿业进行严格地监管，固然会保护环境、保护了自然资源的合理利用，但这种利
益是长效性的，在短期内会影响到经济的发展、地方税收的增长。官员为了自身的利益，从自利的角度考虑，肯定是理性的选择对矿产资源的开发利用采取“睁一只眼闭一只眼”的方式，不会严格的依照法律进行必要的监管。甚至在一些地方，“监管权力”成为了权钱交易的对象。在获得了巨额的贿赂金后，监管者会放任矿产资源的开发者任意开发矿产，罔顾法律的管制要求和环境标准。
其次，地方政府缺乏监管矿产资源开发利用所必备的财力支持。监管矿产资源的开发利用本身也是需要资源的支持的。在现行的财税体制下，国家整体的税收中的绝大部分由中央政府占有了，地方政府仅仅获得了小部分税收。但地方政府需要支出的领域却非常的多。地方政府，尤其是处于监管第一线的基层监管机关，缺乏相应的财力以支持对矿产资源开发进行监管。
再次，中央政府难以获得地方政府履行监管矿业行为的准确信息，难以对地方政府的监管行为进行必要的有效的监管。按照我国行政传统，中央政府主要通过各个地方政府的汇报、上交的信息以获得地方政府履行监管职责的具体情况。信息交流的过程是一种不对称的过程。中央政府不可能向全国各地派驻大量的人员以获得相关信息，因而它明显地处于信息劣势地位。在这种信息交流格局下，中央政府因为无法获得进行有效地监督所必要的准确信息，也就难以对地方政府履行矿业监管职责的行为进行有效地监督了。
(三)缺乏民主监督是我国《矿法》执行力差、实效不彰的重要原因
哈丁以一个公共牧场的毁灭论证了“公地悲剧”理论，奥尔森则以国家的兴衰论证了“集体行动的逻辑”――通过强制克服人类广泛的“搭便车”行为。这说明在社会现实中，自利性决定了人的理的取向。同时，一个集体机构也是如此。无论我们对于人性的善良抱持多高的热望，我们在现实中却看到了处处都是自利的人。当然，这种状况并等于说，人就是追求自利的自私的人。人是自利的，但不一定就是自私的。
具体说来，矿产资源行政监管机构与政府如果没有依照法律所赋予的职责规制矿藏资源的开发利用行为，督促企业依法提高资源的利用效率、保护环境，相应的行政责任追究制度也不会落实到具体的人和组织机构身上，更不会在经费支出、人员投入方面受到任何的不利影响。这样，在“干与不干一个样”的社会环境下，作为自然人的监管工作人员，出于自利的考虑，不会主动的去监管矿业企业的生产、经营行为了。无数的血淋淋的事实告诉了人们，对上级领导负责而不是对民众公共利益负责才是为官之道。
当然，现行矿产资源法律制度庞杂，相互之间不协调、不统一的情况也是有的。而且有多个行政机关有权管制矿产资源开发利用，这些机构之间的管制权限的划分与协调也是非常棘手。各个负有监管职责的国家机关选择不消极的不作为应对法律对自身提出的监管职责的要求。无论如何，他们都是一种违反职责的行为，何以如此？原因在于缺乏监督监管者的制度。我国法律中对于民主监督制度所做的规定过分原则，没有形成制度化的民主监督机制。既使按照宪法和相关法律的规定，对矿业监管机构的违法监管或者不履行监管职责的行为进行了检举、控告，但这些受理检举、控告的机构也不履行相应的职责，检举者和控告者只能是无能为力了，只好层层上访、直至中央。但中央政府有着无比繁杂的事情，往往不会为了一件监管琐事而自己派员调查、处理，除非事情非常之大，成为了。既便如此，也会带来许多后遗症，带来更多的效仿者，中央政府会更加力不从心。所有我们从现实中看到了，为了避免中央政府的不堪重负，只好选择把处理的权力交由地方。引发上访的源头就是地方政府未能有效监管，而现在又只好由地方政府处理本应监管的事项，地方政府为了顾及自己的政治声誉，一般会选择将错就错，从而引发新的上访。这样，缺乏了有效的民主监督制度后的政府监管，只会在一轮又一轮的上访中被人为的搁置，直到新的官员上任因与原来的监管行为了无利益瓜葛而作出新的监管安排为止。但此时的行政监管却为时已晚――资源已经遭受严重的破坏、环境已经遭受严重的污染，民众利益遭受严重的损害，政府的公信力已经毁损。
三、强化《矿法》执行力的方法
“徒法不足以自行”。法治的根本表现就是法律得到普遍地遵守。良好的法律需要得到良好地执行才能够取得预想的良好效果。同时，获得法治的条件就是“得到普遍遵守的法律本身是良法”。制定良好的法律的过程本身就是执行法律的结果。因此，良好的法律得到普遍地遵守与遵守的法律是良好的法律间是一种因果循环、相辅相成的关系。为了使修改后《矿法》避免重新沦为“纸上条文”的境地，我们需要武装《矿法》，增加民众的民主监督制度来推动行政监管部门切实履行监管的职责。
(一)完善矿产资源开发利用的各项监管制度，特别是把原先有行政性法规、部门规章、地方法规和司法解释等规则整合到《矿法》中，增强法律中对制度的程序规定
我国现行矿业法律制度在表达方面最大的不足表现在各种法律制度分散在法律位阶不一的法律文件中或者每一法律制度的要素被分散的规定于不同效力位阶的法律文件中，造成法律制度的权威性不够强，各种制度间无法做到“无缝对接”与相互协调、相互支持，甚至出现相互冲突的现象。因而在许多情形下，既使矿业开发者可能违反了法律，监管者因害怕采取监管措施而被指控违法行政，从而宁愿消极对待、不采取任何监管行为，反而在现行法下不会被他人指控。所以，为了解决监管机关“有法不依”的问题，立法者必须提高立法的技术，尽量地把各种法律监管制度整合进入到一部法典中，便于监管者依法监管，也便于监督者了解监管者履行监管职责的情况，对监管者进行有效地监管。
(二)革新现行的矿业监管模式，建立相应的税费支持制度
如果我们认可各级矿业监管机构自身也是一个有限的理性人、经济人，那么要充分发挥他们的能动性以实现矿业监管的目的，就必须革新现行的矿业监管模式，建立相应的税费支持制度，利用利益杠杆诱导地方矿业监管部门加强监管的力度。前文已经分析过地方矿业监管部门在地方各级政府的控制下，以地方政府的利益为导向，在缺乏来自地方政府的财力支持、政治支持下无强化矿业监管的动机、动力。为了获得矿业监管部门监管矿业生产的动力，有两种可能的途径：(1)彻底实现各级矿业监管部门的中央化，把各级矿业监管部门纳入到中央政府的垂直管理中。这样，各级矿业监管部门成为中央政府在地方的代表。他们当然只听从来自中央政府的命令以实现中央政府的监管目标；(2)通过获得地方政府的支持以增强矿业监管部门的动力。第一种途径在现阶段显然不具有实现的可能性。主要原因在于：我国现行的行政监管部门中已经有多个部门采取了垂直领导的方式了，再增加一些垂直领导的部门，会造成中央政府的无限膨胀。这样一来，不仅会极大的损害中央政府的行政效率，还会增加中央政府的财政负担，影响地方政府的积极性。因此，要在
保持中央政府的权威与地方政府的自治之间维持必要的合理的平衡，就只能采取第二种途径。
(三)建立民众监督制度，以民主监督推动《矿法》的执行力度
我国法律执行不力、监管部门疏于监管、松懈规制的根源是我国法律中没有有效的监管监管者的制度。当作为国家机器的监管监管者的主体没有履行自身职责时，没有任何的其他主体可以追究他们的任何形式的责任。如此一来，连监管者的监管者都丧失了监管的压力、动力之后，对法律的懈怠执行、有选择性的执行就是一种社会的必然现象了。其他国家的先进经验表明，良好的民主监督制度有利于培育良好的公民德行，推动政府进行行政监管的积极性，弥补政府监管的资源短缺，构建和谐的政府与公民之间的互动关系。
民众监督制度保障公民参与国家事务管理权利的基础，也是克服资源分配分歧的整合性机制。遵守矿法、对矿产资源的开发、开采进行监管是一种利用政府强制力分配利益的过程。在这一过程中，政府自身的利益、监管部门的利益、社会公众的利益、采矿者的利益、土地使用权人的利益之间相互地纠葛，随着监管者的监管进程而发生改变。因此，这些利益之间充满了分歧。运用法律监管手段解决利益的分配过程也是政治程序分配、协调利益冲突的过程。行政监管的失灵就是对分歧的利益进行整合的失灵，也是政治分配利益的失灵。为了克服这种失灵，需要我们在政治过程中倾听民众对利益分配的见解，保护他们对国家事务的参与权利，从而以民众参与监督推动地方政府实施强力监管行为。
矿法领域中增强民众参与监督的有效性还可以减少政府与民众之间利益的对抗性，增加民众对政府权威与公信力的信心与信任度。民众有效参与监督监管机构的行为，首先表现为提高了公民个体的政治尊严。“在社会管理中，每个个体享有与其他所有个人所发挥的平等作用一样发挥其作用的权利。”通过参与，民众意识到自己的行为得到了与其他人相同的重视，体会到了自己参与行为对社会监管的影响力，从而增加了对政府监管行为的信心。
在《矿法》中建立民众监督制度，不能够只是照搬原有的民众检举权的规定，应该建立矿业环境保护公益诉讼制度。我国民众参与国家事务管理的权利，在环境资源法律中，包括矿业法律中，主要体现在民众的检举权的规定上。但长期以来，这种检举权制度没有发挥应有的作用，原因在于我国法律中只是规定了民众实现检举权的单一途径，即向有关机关检举他人的违法行为，并没有规定如果这些接受了检举材料的机关如果没有采取任何行动时，民众应该有哪些后续的权利以保障这种检举权的实现。国外的先进经验显示，建立环境公益诉讼制度可以使民众参与环境保护的权利、检举权落到实处，推动行政监管机关加强对违法行为的监管力度。
我国完全可以利用修改《矿法》的契机，在《矿法》中建立矿业公益诉讼制度。出于稳妥的考虑，可以只规定仅仅允许为了矿业环境保护的公共利益而提起公益诉讼，把公益诉讼局限于矿业环境保护领域，待取得一定的制度运行经验后再行推广。
(四)培养行政机关工作人员的公共精神，提高依法行政意识
所谓公共精神是指孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、参与、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值目标的认肯与追求。公共精神不仅是一种价值，更是一种政治行动的模式。现代社会发展的历程，其实就是国家公务员增强公共精神、逐渐脱离原来只为少数人服务转向为大多数人服务的历程。没有公共精神作为公务员管理国家社会事务行为的道德支持，这种管理行为只能是一种裸的暴力行动，公务员也就沦落为为了获得生存所需的货币的投机者，缺少了崇高与伟大。为了获得更多人对国家管理行为的支持以提高国家的正当性、合法性，当代国家纷纷加强对国家公务员的道德培训，提高他们的公共精神，以便使他们更好的为社会民众服务，提高管理效率。
长期以来，我国也非常强调国家公务员为人民服务的意识，把国家公务员作为人民的公仆。但由于种种制度上的障碍，在我国建设服务型政府的过程中，还存在许多不尽人意的地方。一些地方政府和公务员并没有把自己作为国家的职员，作为人民的公仆，没有尽心尽意地为民众提供他们应得的公共服务方面。缺乏应有的公共精神是我国当前国家公务员不能适应建设服务型政府的要求的主要障碍。在矿产资源的管理过程中，也是如此。许多地方政府在收取矿产资源税费上很是下了功夫，但在监管矿企的生产、保护环境等方面则漠视民众的合法权益，对矿企污染环境的行为视而不见、对矿企违法生产、不安全生产的行为熟视无睹。这些人明显地违背公共精神，损害了政府的公信力。
因此，需要培养行政机关工作人员的公共精神，提高依法行政意识。具体在矿法中，需要把公众矿产资源信息知情权与参与监督权具体化，通过详尽的法律条文规定公众权利的具体实施程序、保障程序。通过对公务员违反法律规定的行政不作为行为设置相应的法律责任的形式推动他们增强公共精神。
参考文献：
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[2]席涛，我们知道的法律与不知道的法律[J]，政法论坛，2010，(1).
[3][美]曼瑟尔，奥尔森，集体行动的逻辑[M]，陈郁，郭宇峰，李崇新译，上海：上海三联书店，1995，