为加快建设文明安全社会，提高公民的安全意识，应制定规范的公共场所安全管理制度。下面是细心的小编帮大伙儿分享的7篇公共安全管理制度范文，欢迎借鉴。
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.005
一、冲破法律文化障碍，加快形成对法律普遍服从的社会氛围
城市公共安全法治化离不开对传统法律文化的考量。中国传统法律文化中的“人治”传统，形成一股盘根错节、无孔不入的强大力量，对城市公共安全法治化产生了深远的负面影响。
（一）筑牢法治化精神根基
法律要获得普遍的服从，必须筑牢崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的精神根基。这是法治化的灵魂。
牢固树立法律至上理念。法律至上是法治与人治在理念上最根本的区别。人治文化中，法律只是工具。法律游离于人们的需求之外，人们也自然不会崇仰法律。法律至上主要包含如下含义：一是法律应具有至高无上的权威。一切以法律为准绳，全体社会成员对法律始终保持敬畏之心，法律被人们普遍地信仰与崇拜：立法机关依法立法，行政机关依法行政，司法机关依法适用法律，企业遵纪守法，公民不钻法律的空子。二是法律要平等地约束所有人。任何人都不享有超越法律的特权，任何人都不能以个人意志代替法律，任何人都必须严格服从、遵守法律，触犯了法律的都必须毫无例外地承担责任。
牢固树立人本理念。法治文化的宗旨在于尊重和保障人民群众权利，人治文化中没有权利的理念。人本理念主要包含如下含义：一是坚持权利优先，主动回应人民群众期待，依法保障人民群众的人身权、财产权和基本政治权利不受侵犯，依法促进人民群众的经济、文化、社会等方面的权利充分实现。二是明确人的主体地位，法治化治理不是重物轻人，也不是用权力管人、用制度治人，治理的最终目的是为了实现对人的服务。
牢固树立权力不能任性的理念。法治文化主张权力有限、权力制约，人治文化主张“以权代法”、权力无限。权力不能任性的理念主要包含如下含义：一是任何公权力不得超越宪法与法律。要严守宪法法律底线，在法律范围内活动，不得有超越宪法法律的特权。二是法治的要义和精髓，就在于作为法治主体的公民以法治权。三是政府把法律作为制定政策、处理问题的第一遵循，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
（二）善于运用法治思维和法治方式治理公共安全问题
对公共安全问题，各个治理主体都要善于运用法治思维和法治方式进行分析和处理。
一是政府要把法治思维和法治方式运用到公共安全事件治理的全过程。在公共安全治理中，存在排斥法治的现象：首先，不少法律法规、规章制度流于形式。例如，为了加强对化学危险物品的安全管理，国家颁布了《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品目录》（2015版）、《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（安监局令第41号）、《危险化学品登记管理办法》、《危险化学品经营许可证管理办法》、《危险化学品安全使用许可证管理办法》等十多项法律法规，它们对政府的监管职责作了明确的规定，但是实践中，有些履职不到位，有些。其次，许多应急预案没有法律依据。各个城市数量庞大的应急预案，“均自称依据宪法、法律及行政法规等规范性文件，但是大多数应急预案的规范内容实质上缺乏明确的法律依据”。[1]再次，一些领导干部治理方法手段偏离法治轨道，行事风格有悖于法治精神。他们习惯于采用强权和高压手段平息群众合法诉求，在处理征地拆迁、劳资纠纷和环境污染等事关群众切身利益的方面，认为“摆平就是水平”“搞定就是稳定”“没事就是本事”，习惯于过度依靠个人经验、能力甚至是直觉，习惯于“上级指示”。要改变这种状况，必须真正让法律法规成为领导干部开展公共安全工作的行为规范和行动准则，养成在法治约束下想问题、订规划、做决策、办事情的习惯。
在公共安全事件的潜伏期和征兆期，要充分发挥法律强大的指引功能、保护功能和预测功能，实现源头治理。在公共安全事件潜伏期和萌芽期，通过法律指引利益相关各方的行为方式，平衡社会公共利益与公民个人利益，缓解社会公正焦虑，化解社会矛盾；通过法律建立高效和统一的公共安全预防机制，实现关口前移，防患于未然。
在公共安全事件的爆发期和善后期，要充分发挥法律的控制功能，实现有效的应急管理。应急预案编制、应急体制建立、应急机制运行、分级响应、资金补偿制度等一系列制度需要通过法律法规形式确定下来，并且借助法律的强制力保证应对有效、有序、有力。
二是市民要养成运用法治思维和法治方式维权的习惯。目前，城市正处于市民权利意识强与法律意识弱并存的阶段，一方面市民诉求和民主参与的愿望日益强烈，但同时这方面的能力水平明显不足，法律意识薄弱。合法权益受到侵害时，惧讼畏法，不善于运用法律武器维权，一些人信奉“不信法、信权不信法”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，“以错纠错式”维权，采取拦截领导车辆、围堵冲击国家机关等方式违法上访，严重影响了正常的社会秩序。
要开展法制宣传教育，教育市民增强“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”意识，强化“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的法治观念，使市民充分认识守法是应尽的责任和义务，也是维权的有力保证，依法理性维护自身权益，以合法合规形式表达利益诉求。同时，积极探索法律服务新模式，为群众提供法律咨询和法律援助，切实解决群众依法维权难、维权成本高等问题，让群众权益通过法律途径得到伸张和保护，让群众从每一起案件中感受到公平正义，主动依法维权。
二、冲破动力障碍，加快城市公共安全立法步伐
2003年非典以后，国家加快了公共安全立法步伐，初步建立起以《突发事件应对法》为主干的公共安全管理法律法规体系，这为地方加快实现公共安全法治化提供了良好契机。但是，地方特别是城市缺乏立法动力，� 例如，《突发事件应对法》出台后各个城市至今没有一部实施该法的条例，一些已有的法律法规又不能根据城市经济社会发展及时进行修改或废止。
（一）公共安全立法是城市的重要职责
城市拥有立法权有法律依据。2000年颁布的《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”同时规定，“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”除了国家等九个事项和必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。享有地方立法权的城市有49个。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改，地方立法权扩至所有设区的市。
不仅如此，深圳市、厦门市、汕头市、珠海市等经济特区城市还有立法优势。这四个城市的人大及其常委会，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院或所在省的人大常委会备案。由于立法权源、效力等级和适用范围不同，与一般地方立法权相比，经济特区立法具有前瞻性、自主性、广泛性和实现性的特征。
城市公共安全立法是城市自己的事。该项工作应由市（设区的市）级人大常委会和人民政府统一领导，人大有关法制机构和政府法制工作机构共同牵头，其他与公共安全相关机构共同参与进行。要组织城市的科研力量，以城市公共安全管理的薄弱环节和制约�
（二）城市立法要体现城市特色
一是要体现城市性。城市公共安全问题具有特殊性，立法要紧密结合城市公共安全工作特点，一切从实际出发，根据各领域、各时期的现实需要，针对具体情况及时、灵活、适当地立法，改变当前法律法规制定中出现的“复印现象”，使其能够在解决城市公共安全问题中发挥作用。
二是要体现民生性。城市立法要着力解决民生和社会管理问题，因为民生和社会管理问题是很多公共安全事件产生的根源。例如，通过制定企业集体协商和集体合同条例，构建并发展和谐稳定的劳动关系，就可以预防因欠薪等产生的。
三是要体现可操作性。城市立法很多是实施国家和省法律、行政法规，对上位法进行细化补充，本身就需要有很强的针对性，不能成为摆设“花瓶”。因此，不盲目追求法规体例的完整，立法项目不要贪大求全，尽量做到一事一法；立法的条文力求精简，需要几条就规定几条，重在管用，重在实施。
四是要体现先进性。城市立法的一个功能是在国家专属立法权以外且国家尚未立法的情况下，先行先试。因此，城市应从法治创新角度，重点关注世界先进城市治理公共安全问题的先进经验和做法，结合市情加以消化和吸收，率先制定实施一批在全国有示范性、引领性作用的法规规�
（三）城市公共安全法治化需要系统性的顶层规划和设计
目前，对于城市公共安全法治化的目标、途径等基本问题的认识还不是很清晰，立法存在一定的盲目性，往往根据某项工作的需要临时动议，“头痛医头，脚痛医脚”。
城市公共安全法治化是一个持续改进完善的系统工程，其中涉及公共安全系统内外多重因素的交叉影响。因此，必须适应城市公共安全面临的新情况新特点，加大对城市公共安全法律法规体系的研究力度，为城市公共安全管理法治化提供学术和理论基础。同时，要站在城市大安全观的高度上来考虑法治体系的构建问题，综合考虑与其相关的实施、手段、保障等问题，兼顾当下与长远、实证与预测，最终形成上下贯通、结构科学、内容全面、关系明确的公共安全法治体系。
三、冲破制度障碍，加快形成完备的法律规范体系
我国城市公共安全法律体系建设进行比较晚，公共安全法律法规还不够健全。法律法规是良法，完备的法律法规体系的衡量标准是能够涵盖城市重要的公共安全事件、法律规范之间的协调统一。[2]
（一）建立涵盖城市重要公共安全事件的法律法规体系
一是制定《公共安全治理条例》。由于城市缺少一部统一的跨部门、跨行业的公共安全治理法规，公共安全治理没有统一的法律依据。城市人大应当根据国家的法律法规，制定《公共安全治理条例》，对公共安全的概念、范围、领导体制、各部门的职能包括启动机制和程序、各类公共安全责任主体的权利和义务、公共安全工作的开展与实施、经费和保障、奖励与惩罚等都要做出明晰的规定，系统、全面地规范公共安全治理的各个领域和各个环节，为公共安全治理的全面法律化和制度化提供最基本的法律依据。
二是制定部门规章。不同行业、不同领域容易出现各种不同的公共安全事件，既需要有统一的法律进行原则性规范，也需要根据各自特点分而治之，实现公共安全的类别化治理。公安、卫生、司法、城管、民政、教育等部门结合自己的工作特点和具体职责分工制定相应的部门规章，形成不同的公共安全法治系统。该系统以四大类公共安全事件为框架，主要包括：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品公共安全法规、地震公共安全法规、三防公共安全法规、治安公共安全法规、交通公共安全法规、消防公共安全法规、群众大型活动安全法规等。
三是制定《公共安全治理条例》的实施细则。街道、社区、企事业单位制定《公共安全治理条例》的实施细则，深化、具体化《公共安全治理条例》的内容，明晰切实可行的操作措施。
（二）实现法律法规的协调统一
协调性体现为法律法规体系内部的法律、法规、规章、预案的相容性、一致性，即内容上和谐统一，形式上完整一致，构成逻辑性强的法律法规体系。
一是系统规范现有法律法规体系。要综合把各级各类法律法规有机地结合起来，实现法律、行政法规、各种规范性文件，以及各种应急预案的有机衔接，消除它们之间的冲突和矛盾，提高法律法规之间的衔接紧密度和一致性。例如，各个城市出台和制定了很多突发事件应急预案，应当明确定位应急预案与应急法律、法规之间的关系，[3]避免应急预案取代法律法规，成为城市政府处置突发事件的主要甚至唯一执法依据。
二是系统优化现有法律法规体系。公共安全管理是一个包含应急管理的大概念，应急管理指的是非常态管理，应急管理法治指的是非常态法制，即“雨天法案”；公共安全管理包括常态质问非常态管理，公共安全管理法治是一个从常态法治转为应急法治、再恢复到常态法治的过程，即“晴天法案”和“雨天法案”兼而有之，其法治化程度不能局限于应急这个环节，因此，需要做好应急法律法规与常态法律法规的无缝衔接工作。
（三）提升立法的质量，确保“有良法可依”
“良法”是评价法律法规的重要标准，因而也是公共安全法治化的价值导向。当前不仅需要“有法可依”的法治，更需要建立在“良法”前提下的法治。
一是立法宗旨上，改变总体上权利保障不力的状况。立法要适应市场在资源配置中起决定性作用的要求，立足于保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，而不是过于强调公民、法人和其他组织对政府承担的义务。特别是在政府需要动用社会资源应对公共安全事件时，更需要相应的法律救济，确保公民的基本权利得到有效保护。
二是立法重点上，由重事中处置、轻事前预防和事后管理向重事前预防和事后管理转变。许多城市单项立法的核心内容是事中处置，欠缺对事前预防和事后恢复、调查、补偿、救助的规定，例如对各类突发事件的救助、补偿、保险的具体规定还是空白；或者虽然有规定，但都是原则性的规定，缺乏具体实施细则、办法，例如现行立法对如何调动社会力量、如何充分发挥市民自救的作用，只有一些原则性的提法。未来城市立法要补齐事前预防和事后管理两块短板。
三是立法内容上，要以法治化为引领，有效推动公共安全治理体制、机制建设，打造适应城市发展需要的公共安全治理体系升级版。通过完善立法，健全权责明确、统一高效、协同运作的公共安全组织体系，实现公共安全治理主体法治化；通过完善立法，不断有效回应公共安全管理过程中出现的法律需求，[4]建立健全风险评估预警机制、应急响应机制、现场指挥机制、协助联动机制、舆论引导机制、资源保障机制、社会力量的参与机制，实现公共安全治理机制法治化。
四是立法技术上，遵循基本的立法技术规范，改变体例和结构不规范、条文逻辑不明晰、文字表述模糊甚至存在歧义、条文过于粗糙和操作性差等问题，保证立法的科学性、规范性、统一性。
四、冲破执行障碍，加快形成高效的法治实施体系
法律法规的生命力在于执行。已有的公共安全法律法规在实践中并没有严格地实施，存在着较严重的有法不依、执法不严的现象，一些法律法规成为“软法”。例如，法律规定的宣教演练、风险评估、物资储备等工作难以有效推动；法律规定信息公开，但一些城市政府却封锁信息；应急处置结束后难以按照法律法规的规定，严厉问责，科学、客观总结经验教训，等等。
（一）强化具体要素环节的法治执行力
魔鬼都藏在细节中。要素和环节就是公共安全治理的细节。公共安全治理法治化是一个宏大的系统工程，涉及的要素有组织、体制、机制、权力、责任、决策、信息、救助、社会参与等，包含的主要环节有事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复，法治的执行力就体现在这些具体的要素和环节之中。这就要求法律法规对这些要素环节的条文具有很强的操作性、很高的实用性和很严的约束力。例如责任是重要的要素，但人们对责任的法治性存疑，一个重要的原因是，被问责官员复出的程序、标准、条件极其模糊，随意性太大。要使责任落到实处，就要实现问责法治化。对问责主体、问责对象、问责范围、问责适用、问责程序、问责标准作出规定并严格执行。
（二）提高公共安全治理的执法能力
当前，公共安全治理的执法能力不能满足严峻的公共安全形势的需求。突出表现为：执法的标准规范力不足，执法的专业化不足，执法检查内容、方式创新不足。
围绕执法中的突出问题有针对性地建章立制。大力加强执法规范标准建设，出台《公共安全管理执法细则》、《现场处置操作规程》等一系列执法规范，使公共安全管理主要领域和主要环节具备相应的执法标准规范，为提升执法质量提供有力保障。
高度重视队伍专业化建设。很多公共安全管理人员缺乏专业素质和背景，有些人员是从部队或其他系统转来的，有些是大学生毕业招考进来的。他们或没有专业知识，或无实际工作经验。对他们要针对性地加强专业训练，强化培训的标准化、规范化、实战化训练，提升公共安全管理水平。
创新公共安全管理执法检查内容、方式。开展以预防预警机制建设、应急预案管理、应急培训演练、队伍建设、应急资源保障等为重点的联合执法检查工作，及时发现、排除公共安全隐患；认真制定年度执法计划，明确重点监管对象、检查内容和执法措施，并根据公共安全实际情况及时进行调整和完善；建立完善“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场）暗查暗访安全检查制度，确保执法效果；风险管理与部门执法监督相结合，将风险评估寓于日常监督检查中，建立公共安全分类分级监管制度，对重大事故隐患加大执法检查频次；充分运用“互联网+”、大数据等技术手段和工作平台，构建社区网格巡查、群众举报核查、企业单位自查、执法部门监察、领导带队督查相结合的隐患排查治理长效机制。
（三）建立健全严密的法治监督体系
法律法规的实施不能仅仅依靠行政化力量，应当充分发挥各种监督力量的作用，合力保证法律法规的贯彻实施。
构建体制内的刚性监督体系。城市人大及其常委会应按照《宪法》和《监督法》的精神，牢牢抓住公共安全这个监督重点，指导督查应急管理法律法规实施情况；将询问权、监督权、调查权和质询权具体化和实践化，建立健全严格管用的重特大突发公共事件处置的监督机制。城市政府要把法治建设作为考核各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核体系，不断提升法治建设水平。
构建体制外的有效监督体系。首先，建立第三方性质的独立调查制度。世界先进城市一般都设立了第三方性质的独立机制，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训。我国的调查主要还是以政府自查自纠或上级查下级的形式为主，不仅不能确保调查的客观公正，而且也很难真正找出事件发生的原因。这种先天性的缺陷在体制内很难找到根本性的解决方式，唯有通过改革引入异质的监督力量。要探索建立由国家权力机关、法定独立机构或社会机构等第三方牵头的调查制度，并组织人大代表、政协委员以及相关专家、学者、律师和其他社会人士参加，摆脱政府的行政干预以及被调查对象的干扰，[5]并将调查情况公开，保障公众的参与权、知情权、监督权。其次，建立健全网络监督机制。网络监督的优势在于，弥补体制内监督和体制外群众监督等方面存在的不足，快速持久形成强大的舆论场。这是一种强大的舆论监督，许多人们所熟知的公共安全问题正是在这种监督的推动下得以解决的。
参考文献：
[1]孟涛。紧急权力法及其理论的演变[J].中国法学，2012（1）.
[2]李昊。重大公共事件的特点及其法治化应对策略[J].云南大学学报，2014（2）.
[3]莫纪宏。《突发事件应对法》及其完善的相关思考[J].理论视野，2009（4）.
加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但是，我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。为深入贯彻实施《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《国家总体应急预案》），全面加强应急管理工作，提出以下意见：
一、明确指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“**”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）工作目标。在“**”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加强应急管理规划和制度建设
（三）编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《国民经济和社会发展第**年规划纲要》（以下简称“**”规划），编制并尽快组织实施《“**”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地区、各部门要在《“**”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。
（四）健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。国务院各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。
（六）加强应急管理体制和机制建设。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。
三、做好各类突发公共事件的防范工作
（七）开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控。各地区、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控，加强地区、部门之间的协调配合。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在的问题。
（八）促进各行业和领域安全防范措施的落实。地方各级人民政府及有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法加大处罚力度；要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
（九）加强突发公共事件的信息报告和预警工作。特别重大、重大突发公共事件发生后，事发地省级人民政府、国务院有关部门要按规定及时、准确地向国务院报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎� 在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时预警信息。
（十）积极开展应急管理培训。各地区、各有关部门要制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。
四、加强应对突发公共事件的能力建设
（十一）推进国家应急平台体系建设。要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。
（十三）加强应急救援队伍建设。落实“**”规划有关安全生产应急救援、国家灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安消防、特警以及武警、、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援；研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。
（十四）加强各类应急资源的管理。建立国家、地方和基层单位应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。要建立国家和地方重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。合理规划建设国家重要应急物资储备库，按照分级负责的原则，加强地方应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。
（十六）加强评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各级人民政府及有关部门在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各地区、各有关部门要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。
五、制定和完善全面加强应急管理的政策措施
（十七）加大对应急管理的资金投入力度。根据《国家总体应急预案》的规定，各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。
（十八）大力发展公共安全技术和产品。在推进产业结构调整中，要将具有较高技术含量的公共安全工艺、技术和产品列入《国家产业结构调整指导目录》的鼓励类发展项目，在政策上积极予以支持。对公共安全、应急处置重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。采取政府采购等办法，推动国家公共安全应急成套设备及防护用品的研发和生产。加强对公共安全产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度，确保产品质量安全可靠。
（十九）建立公共安全科技支撑体系。按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的要求，高度重视利用科技手段提高应对突发公共事件的能力，通过国家科技计划和科学基金等，对突发公共事件应急管理的基础理论、应用和关键技术研究给予支持，并在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。坚持自主创新和引进消化吸收相结合，形成公共安全科技创新机制和应急管理技术支撑体系。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。
六、加强领导和协调配合，努力形成全民参与的合力
（二十）进一步加强对应急管理工作的领导。地方各级人民政府要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核的内容，特别要抓好市（地）、县（区）两级领导干部责任的落实。各地区、各部门要加强沟通协调，理顺关系，明确职责，搞好条块之间的衔接和配合。建立和完善应对突发公共事件部际联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、等行为的，要依照法律法规追究责任。
（二十一）构建全社会共同参与的应急管理工作格局。全面加强应急管理工作，需要紧紧依靠群众，军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培育和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。
（二十二）大力宣传普及公共安全和应急防护知识。加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力。深入宣传各类应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。尽快把公共安全和应急防护知识纳入学校教学内容，编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课程或课时。要在各种招考和资格认证考试中逐步增加公共安全内容。充分运用各种现代传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界发挥应急管理科普宣传作用。
该《办法》共27条，未分章节。目前，《办法》已在**市政府公众信息网上同步，供社会各界和人民群众查询。
一、正确定位，确保共建共享
公共视频系统不仅是一个动态治安监控系统，而且通过这一系统，可以建立起信息高度互联共享的跨部门、跨地区联动机制，对各类影响城市管理的行为综合施策，从而大大提高城市公共管理和服务的质量与效率，提升政府行政效能。因此，如何使视频信息最大限度服务于城市管理和公共服务，是此次修订的重点内容。《办法》第十六条规定，公安机关牵头对政府建设的公共视频系统进行资源整合，实现跨部门信息共享；公安机关在一定条件下可以与社会投资建设的公共视频系统进行链接，从而确保实现公共视频系统的共建共享，达到统一指挥、整体联动、高效运转的目的。
二、科学规划，界定安装范围
三、统一规范，明确建设要求
为切实解决全市视频系统建设缺乏统一标准，自成体系，难以实现共享和功能发挥的问题，《办法》充分考虑视频管理功能和性能的先进性和发展前景，为实现公共视频系统标准化建设、规范化管理提出了明确要求。
一是在第七条，明确了公安机关会同有关部门编制本行政区域内公共视频系统建设规划的程序。并在第十一条规定，城市主要出入口、大型广场和城市道路重要路段、重要交通路口等公共场所和区域的公共视频系统由政府组织建设和维护。其他应当建设公共视频系统的公共场所和区域由所有者与使用者或经营者约定建设和维护的责任主体；没有约定的，由所有者负责。公共场所和区域所有权属于国家的，由其使用者或者经营者负责。其他任何单位和个人不得擅自在涉及公共安全的场所和区域建设公共视频系统。
二是第十二条规定，建设公共视频系统应当符合国家、行业和地方的强制性标准，鼓励采用先进标准。市质量技术监督行政主管部门会同市公安、经济信息、交通等行政主管部门共同制定本市公共视频系统建设和维护标准。
三是第十三条规定，新建、改建、扩建建设项目应当安装公共视频系统的，公共视频系统应当与项目主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
四是第十四条规定，公共视频系统建设单位可以自主选择合格的视频监控产品和视频监控系统的设计、施工和维修单位。相关行政主管部门不得指定产品的品牌和销售单位，不得指定设计、施工和维修单位或者利用职权牟取不正当利益。
五是第十五条规定，公共视频系统建设单位应当将公共视频系统设计技术方案和检测、验收的有关材料送公安机关备案。本办法实施前已建成的公共视频系统，其使用单位应当自本办法实施之日起30日内向公安机关备案。
四、依法使用，保障个人隐私
由于公共视频系统安装在公共场所，并实行24小时全天候监控，因此，如何确保国家机密、商业秘密和个人隐私不被泄漏传播，是广大市民最为关心的问题。为实现维护公共利益与保障人权的统一，《办法》第九条明确规定了禁止安装公共视频系统的场所和区域：一是旅馆和饭店客房、娱乐场所包房；二是集体和个人宿舍；三是浴室、更衣室、卫生间、哺乳室等；四是金融、保险、证券机构内可能泄露客户个人信息的操作区域；五是选举箱、投票点等附近可以观察到个人意愿表达情况的区域；六是其他涉及个人隐私的场所和区域。《办法》第十条还规定，公共场所安装的公共视频系统应当设置明显的标识，这既能保障公众隐私权、知情权等合法权利，也能有效预防和震慑违法犯罪行为。
此外，为确保信息资料的安全，《办法》第十九条明确要求，公共视频系统使用单位一要建立信息保密、值班监看、运行维护、安全检查等制度；二要对公共视频系统的监看和管理人员进行培训和监督管理，并将监看人员的个人基本信息送公安机关备案；三是不得擅自准许与视频信息监看工作无关的人员进入监看场所；四是对信息资料的录制人员、调取人员、调取时间、调取用途以及去向等情况进行登记；五是发现涉及公共安全的可疑信息或者因工作需要移动公共视频系统设施、设备的，应当及时向公安机关报告；六是定期维护保养公共视频系统，保持图像画面清晰；七是公共视频系统应当全天运行，不得无故中断，如因故障中断运行的，应当立即修复；八是信息资料的有效存储期一般不少于30日；涉及公共安全的重要信息资料交由公安机关储存，有效存储期不少于2年。并在第二十条作出了八项禁止性规定，严禁任何单位、个人影响和危害公共视频系统正常运行。
五、明确责任，加大处罚力度
相比原《办法》，修订后的《办法》进一步强化了对违法行为的责任追究和处罚力度。
一是在第二十四条增加了1项行政处罚规定，即对违反第九条和第十一条第三款的行为设定了处罚，凡违规安装公共视频系统的，由公安机关责令立即拆除；拒不拆除的，由公安机关依法。单位设置的，对单位处1000元以上3000元以下罚款，对主管人员和直接责任人员处500元以上1000元以下罚款；个人设置的，处500元以上1000元以下罚款。
北京市公共安全图像信息系统管理办法全文第一条为了规范本市公共安全图像信息系统的建设和管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，保障公共安全，保护公民的合法权益，制定本办法。
第二条本办法适用于本市行政区域内公共安全图像信息系统的建设和管理。
第三条本办法所称的公共安全图像信息系统，是指利用图像采集设备和其他相关设备对涉及公共安全的区域进行信息记录的视频系统。
第四条市人民政府有关部门和区、县人民政府负责本行业、本系统、本地区公共安全图像信息系统建设的组织实施，并协助做好公共安全图像信息系统使用、维护等方面的监督管理工作。
市和区、县公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督管理工作。
第五条下列单位和区域，应当安装公共安全图像信息系统：
(一)党政机关、国家机关所在地，广播电台、电视台，电信、邮政、金融、服务单位，博物馆、档案馆、重点文物保护单位，危险物品生产、销售、存放场所等重要单位；
(二)宾馆、饭店、商场、医院、学校、幼儿园、文化娱乐场所，举办体育赛事的场馆、场地，住宅区、停车场等人员聚集的公共场所；
(三)重点道路、路段和主要交通路口，地下通道、过街天桥，机场、火车站、地铁和城铁车站，公共电汽车的重要交通枢纽等；
(四) 城市供排水、电力、燃气、热力设施，城市河湖及其他重要水务工程等重要城市基础设施；
(五) 国家法律、法规规定的其他地点和区域。
公共安全图像信息系统建设的市级主管部门可以根据需要确定其他应当安装公共安全图像信息系统的区域，报市人民政府批准。
第六条单位按照本办法规定自建公共安全图像信息系统，应当符合政府的统一规划和要求，不得采集本单位范围以外的公共区域的图像信息。
第七条交通道路、广场等公共场所公共安全图像信息系统的建设由政府负责，其他任何单位和个人不得在该区域设置公共安全图像信息系统。
第八条公共安全图像信息系统的建设，应当符合国家和本市的技术规范和标准。
市质量技术监督、信息化主管部门和公安机关共同制定本市公共安全图像信息系统的技术规范和标准，公共图像信息系统应当具有采集、录像、传输等功能。
第九条设置公共安全图像信息系统，不得侵犯公民个人隐私；对涉及公民个人隐私的图像信息，应当采取保密措施。
涉及国家秘密、商业秘密的公共安全图像信息系统的建设，按照国家有关规定执行。
第十条新建、改建、扩建建设项目应当安装公共安全图像信息系统的，公共安全图像信息系统应当与项目主体工程同步规划、同步建设、同时投入使用。
第十一条公共安全图像信息系统的使用单位，应当自系统竣工验收合格之日起30日内，将公共安全图像信息系统的建设情况按照保卫隶属关系向市或者区、县公安机关备案；没有保卫隶属关系的，向本单位所在地的区、县公安机关备案。
本办法施行前已经建成的公共安全图像信息系统的使用单位应当自本办法施行之日起30日内，将公共安全图像信息系统的建设情况按照前款规定向公安机关备案。
第十二条公共安全图像信息系统的使用单位，应当采取下列措施，保证公共安全图像信息系统安全运行：
(一)对与公共安全图像信息系统密切接触的人员进行岗位技能和保密知识的培训；
(二)建立安全检查、运行维护、应急处理等制度；
(三)保持图像信息画面清晰，保证系统正常运行；
(四)不得擅自改变公共安全图像信息系统的用途和摄像设备的位置。
使用单位委托其他单位运营、维护、管理公共安全图像信息系统的，双方应当明确保证系统安全运行的责任。
第十三条公共安全图像信息系统的使用单位，应当建立、健全图像信息安全管理制度，遵守下列规定：
(一)建立值班监看制度，发现涉及公共安全的可疑信息及时向公安机关报告；
(二)建立图像信息使用登记制度，对图像信息的录制人员、调取时间、调取用途等事项进行登记；
(三)按照规定期限留存图像信息，不得擅自删改、破坏留存期限内图像信息的原始数据记录。
第十四条负责图像信息监看的工作人员，应当遵守各项图像信息安全管理制度，坚守岗位，爱护仪器设备，保守秘密。
与图像信息监看工作无关的人员不得擅自进入监看场所。留存的图像信息除按照本办法的规定使用外，任何人不得擅自查阅、复制、提供、传播。
第十五条在公共场所设置公共安全图像信息系统，应当设置标识。
第十六条发生社会治安、自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发公共事件时，具有突发公共事件调查、处置权的政府有关主管部门有权查看、调取、复制图像信息，有关单位应当予以配合。
第十七条政府有关主管部门工作人员查看、调取、复制图像信息时，应当遵守下列规定：
(一)工作人员不得少于二人；
(二)出示工作证件和证明文件；
(三)填写查看、调取、复制图像信息情况登记表；
(四)遵守图像信息的使用、保密制度，不得擅自提供、传播图像信息，对涉及国家秘密、商业秘密和公民个人隐私的图像信息予以保密。
第十八条公安机关应当对公共安全图像信息系统的日常使用、维护情况进行监督检查，发现问题督促相关单位及时整改；必要时，质量技术监督、信息化主管部门在技术检测等方面应当予以协助。
第十九条违反本办法的规定，应当建设公共安全图像信息系统不建设或者不按照规范和标准建设的，由公安机关责令限期整改并予以警告；逾期不整改或者整改不合格的，对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款。
第二十条违反本办法第六条的规定，单位设置公共安全图像信息系统擅自采集本单位范围以外的公共区域的图像信息的，由公安机关责令改正，并对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款。
第二十一条违反本办法第七条的规定，擅自在公共场所设置公共安全图像信息系统，由公安机关责令拆除；单位设置的，对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款；个人设置的，对个人处500元以上1000元以下的罚款。
第二十二条违反本办法第十一条的规定，不遵守备案制度的，由公安机关责令改正，并对单位处1000元以上1万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以下的罚款。
第二十三条违反本办法第十二条的规定，未采取保障图像信息系统运行安全管理措施，影响系统安全运行的，由公安机关责令限期整改，可以对单位并处1000元以上1万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以下的罚款；逾期不整改或者整改不合格的，对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款。
第二十四条违反本办法第十三条、第十四条的规定，未建立、健全或者违反图像信息安全管理制度，以及擅自查阅、复制、提供、传播图像信息的，由公安机关对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条违反本办法第十六条的规定，拒不提供图像信息的，由公安机关对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条违反本办法第十七条的规定，政府有关主管部门的工作人员查看、调取、复制图像信息时违反相关管理制度，由主管部门追究其行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条本办法自20xx年4月1日起施行。
应当安装公共安全图像信息系统的地方(一)党政机关、国家机关所在地，广播电台、电视台，电信、邮政、金融、服务单位，博物馆、档案馆、重点文物保护单位，危险物品生产、销售、存放场所等重要单位；
(二)宾馆、饭店、商场、医院、学校、幼儿园、文化娱乐场所，举办体育赛事的场馆、场地，住宅区、停车场等人员聚集的公共场所；
(三)重点道路、路段和主要交通路口，地下通道、过街天桥，机场、火车站、地铁和城铁车站，公共电汽车的重要交通枢纽等；
关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有：自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关，公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂，危害程度各有差异，但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果，可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面：
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划，包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化，需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事，统筹全局，各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作，既有日常安排，又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构，而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排，形成了严密的公共安全保障体系，目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则，遇有重大突发性公共事件时，社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为，明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务，建立健全保障公共安全的应急体制和机制，规范各种制度，为公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们，建立健全有关科研机构，可以为公共安全提供有力支撑。长期以来，公共安全是一个备受忽视的冷门领域，但随着近年来一系列问题的暴露，相关领域的研究才逐渐开展起来，清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面，需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑，比如风险的评估，灾害、事故的发生机理研究，针对可能导致事故的关键环节的控制技术，生命安全的保障，灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学，而且是一个重要的科学体系，需要多方面、多层次的人才；不同层次的管理和决策人才；不同学科的科研人员；不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验，敬业精神强的人才，发挥他们的作用。
6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件，需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元，一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘，需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金，列入财政预算，同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7．建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础，并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验，结合我国的实际，创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式，调动一切积极因素参与社区公共安全服务，维护社区治安，维护公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程；社会媒体充分利用现代信息手段，如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时，建设公共安全志愿者队伍，充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用，进行注册管理和定期培训，与专业化队伍相互补充，提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论。深圳大学学报（人文社会科学版）．2006，23（1）．
[2]黄德林，田家华．公共管理学概论．武汉：湖北人民出版社，2004.9．
[3]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报．2005，（5）．
[4]雷仲敏．我国城市公共安全管理模式构想[J]．上海市经济管理干部学院学报，2004,(1):11．
[5]刘铁．公共安全与公共管理。学习与探索．2004，（5）．
[6]杨平，黄华．确保公共安全．构建和谐社会。中共南宁市委党校学报．2005，（3）．
[7]左然．突发公共安全事件的类型和特点[J]．中国党政干部
关键词：公共危机 公共安全管理 问题
一、公共安全、公共危机与公共安全管理
所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。
根据联合国的界定，影响公共安全的突发公共事件主要是：(1)自然灾害，又可分为地质方面，水文气象方面，生物学方面；(2)技术灾难，来自技术或工业事故；(3)环境恶化，人� 其级别分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题，它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。
公共安全与公共管理密切相关，公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完
善和公共管理体系的完善。
二、公共危机的特征
1.发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广，这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。
2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。
3.影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。
4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。
5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测。
三、当前我国公共安全管理体制存在的问题
1.公共安全管理主体缺失。目前，我国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组),缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，我国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成我国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱，应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期 规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
[关键词]食品安全；公共管理；缺失与创新
近年来，食品安全问题不断出现，不仅给人类的身体和健康带来重大损害或构成严重威胁，也给消费者和食品相关产业造成十分巨大的经济损失。如何解决这一问题已�
一、食品安全需要公共经济主体更多介入
按照公共经济学的原理，具有公共产品性质的物品应当由政府提供，或者由第三方组织来提供。食品安全是一种公共产品。一是食品安全问题存在外部效应，食品市场上的守法厂商对消费者和不法厂商产生正的外部性，守法厂商生产并出售合乎标准的食品，给消费者以信任感，消费者去购买同类但却是不法厂商生产的伪劣产品，结果给不法厂商带来了收益，守法厂商对于不法厂商产生正外部效应。而不法厂商对于消费者和守法厂商则产生负的外部效应，甚至可能出现“劣币驱逐良币”的现象。因此如果仅仅依靠市场机制，不法食品供应人或厂商行为可以损害他方，并且可以得到守法厂商带来的边际收益。二是食品安全问题存在信息不对称问题。信息不对称引起的生产、经营者的机会主义行为以及消费者的“逆向选择”，如果仅仅依靠市场和消费者自身来获取有关食品安全的信息是不可行的，这里既有能力问题也有成本问题。基于上述两点，食品安全的提供需要政府和第三方的参与。
世界上食品安全监管主要有三种模式：一是多部门共同负责的食品安全监管体制，以美、日为代表；二是由一个独立部门进行统一管理的食品安全监管体制，以欧盟为代表；三是由一个部门统一协调的综合性监管体制，以� 发达国家的食品安全保障 相比发达国家，我国食品安全监管的难度要大得多，也复杂很多。近年来我国在食品安全监管体制方面进行了不断的探索，2003年组建了国家食品药品监督管理局，建立了食品安全综合监督体制；2004年根据国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对食品安全具体监管体制又进行了调整，确定了分段管理为主，品种监管为辅的具体监管体制。目前我国现行的食品安全监管体制是在各级人民政府的统一领导下，由各级监督部门对食物链的各个环节实行分段监管。在中央一级，卫生部门承担综合监督的职能，生产环节由质检部门负责，流通领域由工商部门负责，餐饮服务行业由食品药品监管局负责，食用农产品由农业部负责。在地方一级，由地方政府依照食品安全法及有关规定确定各监管部门的监管职责。
二、食品安全公共管理制度的缺失
在发达国家，由于经济发展水平较高和社会信用体系健全，加上法律完善，处罚严厉，发达国家人为造假制劣的现象较少，食品生产企业规模较大，操作规范，食品安全监管的任务主要是控制微生物污染和食品工程新技术所带来的食品安全问题。而在我国，由于市场经济体制建立时间不长，全社会的法律观念和诚信意识不强，造成各种食品安全问题的人为因素较多。因此我国的食品安全监管要借鉴发达国家的经验，也要针对本国的国情。我国目前实行的是由各级监管部门对食物链的各个环节实行分段监管的管理制度。主要是按照食品生产加工、流通、消费环节，各相关部门进行分工监管。从法律法规设计上看，法规、规章、文件覆盖了食品安全监管体系方方面面，规定十分详细周全，无所不有。那 分段监管虽明确了各部门的职责，但每一段并不是一个独立的环节，也无法仅由一个部门来承担。有些食品安全问题，在生产加工、流通和消费环节中都有可能出现，并不明显属于哪个环节，因分段监管导致的监管盲区仍然存在。从体制上看，即有兼顾责任，又有兼顾收费利益之嫌，如此分散监管，难免出现政出多门，相互扯皮，有责任相互推诿，有利益相互争抢，再加上监管部门之间信息不通，既浪费国家投入大量的检验设备和资金，同时，各个环节重复收费，又增加了食品生产成本，也制约了食品行业发展。如何在“分”为主的基础上，增强“统”的力量是完善食品安全监管体制的一个重要内容。
2、有关食品安全信息不完善
食品安全信息不权威影响管理效果。政府通过行政手段促进食品安全信息的传递可以影响消费者以及生产者的行为，以达到最大限度地改善市场环境、提高市场效率的政策目标。如质量认证是世界各国为保障消费者健康而建立的一种食品安全管理制度。认证是将不能观测的质量信息通过一个担保系统传递给消费者，认证标志有助于消费者将优质安全食品与劣质食品加以区别，但认证机制有效运行的关键是取得消费者对认证标志的认可与信任。假若认证管理不规范、不统一，就可能影响信号质量，降低消费者对认证信息的利用效果。我国目前多部门各自为政的食品质量认证体制以及有机食品、绿色食品、无公害食品、放心食品等存在互相交叉重叠的多种认证标志，不仅造成消费者混淆，也给生产者带来混乱，以至于在标准上无所适从，从而让政府监管的效果大打折扣。
食品溯源信息缺失影响对食品安全的有效监控。食品溯源信息通过向消费者提供生产商和加工商的全面信息，从而使消费者了解食品的真实情况；强化产业链上企业的责任，有安全隐患的企业将被迫退出市场，而生产质量好的企业则可以建立信誉。政府监管部门可通过这一体系搜集有关信息。目前我国食品安全存在的主要问题之一，就是市场信用缺失，推行食品溯源制度可以明确责任主体。而国内目前建立可溯源系统的企业很少，一是有用信息太少，消费者的使用率不高；二是建立可溯源系统成本太高。
3、监管手段有偏差
中国目前的食品安全管理制度太注重危机的处理，而忽视了食品安全事件的预防工作，应更多地在源头上解决问题；监管方式和手段落后，还未能充分利用现代化的技术手段开展日常监管执法，把检测误认为是监管，把罚款当做是一种管制，把直接监督单个生产者、经营者行为作为目标，实际上这样既不可能也不经济。监管手段应该是社
会管制，更多的是通过对各个环节设计一种手段从源头上抑制生产者、经营者容易滋生的投机行为，这样的监管才更为有效。
政府监管的手段过于依赖直接管制。目前政府食品安全管理手段单一，过于依赖行政手段，而在增强生产者或流通者自我管制和第三方管制方面重视不够，从而制约管制结果正效应的最大化。比如食品安全问题与我国企业的信用体系不健全有很大关系，这就要求政府建立比较完善的市场信用制度以及具有约束力的行业规范。为减少失信行为，必须建立严格的失信惩戒机制，使市场交易的参与者加大失信成本，最终放弃失信的决策。现在政府对行业内失信企业的惩戒缺乏手段，或者惩罚力度较小，起不到警示作用，没有为守信经营的企业创造良好的市场环境。政府在间接管制方面要做的事还很多。
三、食品安全公共管理制度创新的构想
1、进一步深化食品安全监管体制改茧
可以考虑“分步走”的方式进行改革。第一阶段整合监管资源，归并监管职能，减少监管环节、延长监管链条，建立和完善综合性食品安全监管机构。在食品的生产加工、流通和消费环节逐步实现以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式；强化食品安全委员会的决策核心作用，统筹监管，防止各部门因自身利益及专业偏见而导致政策混乱，为处理部门之间的权限纠纷提供一个各方都共同认同和接受的规则体系。第二阶段建立独立的食品安全监管机构，逐步完善食品生产加工、流通、消费环节的监管，将农业、工商、质监、卫生、商务等部门的食品安全监管的职能划出来，组建一个新型的食品安全监督管理局，实现食品监管行政机构与职能统一监管的新型模式。
2、建立消费者获取安全信息的渠道
应逐步规范食品质量安全认证市场，确保认证标志的可信赖性，使质量认证真正成为为消费者提供安全信息的有效工具。认证应该由在某一专业领域中享有声誉的组织，凭借其专业知识和信用，为企业的产品提供质量认证，政府应成为“认证者的认证者而不是产品的认证者”。在政府直接管制放松、加强利用第三方资源的大背景下，通过支持专业组织进行第三方管制和认证，来完善对食品的管制。
逐步建立食品安全标志与追溯制度。从源头上监管，即明确责任主体的一个有效制度是食品溯源制度。食品溯源就是指在食品产销的各个环节(包括种养殖、生产、流通以及销售等)中，食品及其相关信息能够被顺向追踪(生产源头一消费终端)和逆向回溯(消费终端一生产源头)，使食品的整个生产经营活动始终处于有效地监控之中。推行食品溯源制度，应按照从生产到销售的每一个环节都可相互追查的原则，建立食品生产、经营记录制度。从食品生产源头开始，对食品生产加工销售过程进行详细记录存档，食品要加贴标签、标志，记录和标签、标志可以溯源，推行“产地和销地”、“市场与基地”、“屠宰场与养殖场”的对接与互认。通过食品标识、责任可追溯系统与相应的处罚制度，可促使生产者负有全程的质量安全责任，并激励企业持续地改进食品质量安全，同时消费者获得相关质量信息的知情权。
建立统一协调的食品安全信息组织管理系统。目前食品安全的各个监管部门在承担食品质量安全管理的同时，都从不同方面搜集了大量信息。但还存在着信息不够全面系统，已有资源分散、缺乏共享机制、风险评估和预警机制，安全信息透明度不高，由此，应有效地整合各种信息资源，发挥政府提供有效的食品安全信息的作用。
3、倡导企业自我管制和第三方管制
激励企业自我管制，既降低了政府监管成本，也是成熟市场经济发展趋势，这就要求政府在完善社会信用体系方面做更多工作。第三� 第三方在向社会提供公共产品和公共服务方面有自己独特的优势，比如贴近基层、灵活、效率、专业等。在食品安全方面，可以考虑确立社会中介组织的法律地位，赋予其部分公共管理职能，为消费者提供信息服务，对生产销售者进行社会监督，进行安全风险评估。政府监管体系的设计要指导和帮助社会力量监督食品经营者和生产者。建立多向信息途径，提高市场经济信息的透明度，保护消费者的合法权益，同时能对消费者和生产者、销售者之间的冲突起到一定的缓冲作用。
参考文献：
[1]黄恒学，公共经济学[M]，北京：北京大学出版社，2002.
[2]吕亚荣，食品安全管制中的政府责任及策略[J]，改革，2006，(6).